Czy Unia staje się państwem?

Różni ludzie mają tu do mnie pretensje o różne rzeczy. To oczywiście bardzo dobrze; fatalnie by było, gdyby wszyscy mieli pretensje o jedno i to samo. (Można rzecz jasna wyobrazić sobie trzeci scenariusz, a mianowicie, że żadnych pretensji w ogóle by nie było, ale to odpada: pisanie rzeczy, z którymi wszyscy się zgadzają, jest moim zdaniem wyjątkowo banalnym marnowaniem czasu). I tak te rozmaite pretensje wzajemnie się znoszą, a ja – po rozpatrzeniu wszystkich skarg i zażaleń – mogę dalej spokojnie robić swoje.

Wśród takich par znoszących się wzajemnie pretensji, są te, że (1) spłycam argumenty i nie wskazuję na rozmaite detale, istotne dla sprawy („od profesora spodziewałabym się czegoś więcej” – słyszę regularnie takie zarzuty) i że (2) niepotrzebnie przyjmuję ton mentorski i belferski („Nie jest pan tu na wykładzie” – usłyszałem niedawno). No i co robić?

Dziś niestety narażę się zapewne  na ten drugi zarzut: nie będzie żarcików, ironii i sarkazmu, do którego niektórzy z Państwa zdążyli przyzwyczaić się tu, by następnie oczywiście zarzucać mi chorobliwą złośliwość. Chciałbym o czymś całkowicie serio, co w ostatnich dniach i tygodniach wyrosło na jeden z czołowych tematów debat Salonowych, a mianowicie: czy Unia Europejska powoli staje się państwem, a może nawet jakimś super-państwem?

Poświęcono temu – m.in. w polemikach ze mną – sporo miejsca, a oczywistym powodem jest przyspieszony tok pracy nad traktatem europejskim, a także – czemu gorąco przyklasnąłem – zgoda polskich władz na kompromisowy projekt Traktatu Reformującego. Jest zupełnie naturalne, że ci, którzy obawiają się jakiegoś europejskiego super-państwa wyrażają swe zatroskanie, a kierują je w tym Salonie wobec głównego dyżurnego euro-entuzjasty, czyli mnie. Muszę zresztą od razu powiedzieć, że gdyby istotnie miało powstać jakieś federalne państwo europejskie, to wcale bym się z tego nie cieszył, więc obawy sceptyków rozumiem, choć ich  nie podzielam.

A nie podzielam ich dlatego mianowicie, że w moim przekonaniu nic w obecnym Traktacie (tak samo jak i w Traktacie zaproponowanym przez Konwent, ale już porzuconym) nie zwiastuje powstania europejskiego super-państwa. Spośród rozmaitych argumentów, jakie w Salonie ostatnio zgłaszano – np. o obywatelstwie europejskim, o osobowości prawnej czy o nazwach nowych instytucji, typu Prezydent lub Minister – nic nie stwarzało zapowiedzi super-państwa.Tu jednak chciałbym skupić się na jednym – i tylko jednym - argumencie, szczególnie ciekawym i szczególnie istotnym. Jedna z internautek, „naura”, zwróciła mianowicie była mi uwagę, że nowy Traktat zawiera zasadę prymatu prawa europejskiego nad krajowym. Ja na to odpowiedziałem (w komentarzu u F.Y.M.), że to nic nowego, bo prymat ten jest już usankcjonowany w prawie europejskim od bardzo wielu lat. Naura odpodwiedziała na to odrębnym wpisem, który można przeczytać tutaj

http://naura.salon24.pl/24475,index.html 

- ja zaś Jej  odpowiedziałem, i tu chciałbym tę odpowiedź Państwu przytoczyć (z pewnymi skrótami i zmianami redakcyjnymi), bo sprawa w istocie tyczy najważniejszego bodaj zagadnienia w stosunkach między Unią a państwami członkowskimi.

Naura napisała m.in.:   

"Panie profesorze, nie jest istotne, KIEDY ustanowiono prymat prawa wspólnotowego nad prawem krajowym. Nawet, z praktycznego punktu widzenia, nie jest istotne, JAK to zrobiono. Istotne są dwie kwestie:

- rzeczywiście prawo wspólnotowe stosuje się wprost,

- Unia Europejska ma prawo STANOWIENIA PRAWA. Prawa powszechnie obowiązującego, przypominam. I to jest najważniejszy atrybut państwa: stanowienie prawa. A Pan profesor z wrodzonym sobie wdziękiem przefrunął nad istotą problemu.”

Ja na to odpowiedziałem:

- wyjaśniam, dlaczego tak uczyniłem.

Po pierwsze – dlatego, że osią dyskusji była kwestia, czy to właśnie nowy Traktat (jak go nie nazwać) wprowadza elementy państwowości do Unii. Przypominam bowiem, że dyskusja dotyczyła Traktatu, a argumenty, z którymi polemizowałem, sugerowały, że Traktat wprowadza coś nowego, m.in. osobowość prawną (to osobny temat, o którym teraz nie dyskutujemy) i m.in. właśnie prymat prawa europejskiego,.W odpowiedzi na TEN argument pokazywałem, ze prymat jest przyjęty od bardzo dawna, na tych zasadach wstępowaliśmy do Unii, a Traktat jedynie ujmuje w formie przepisu to, co Europejski Trybunał od bardzo dawna realizował w praktyce, i co nigdy nie było kontestowane (poza jednym przypadkiem, a mianowicie pytania, czy prawo europejskie ma też prymat nad *Konstytucjami* państw członkowskich? Ale w tym względzie Traktat też nie dodaje nic nowego).

Po drugie – bo sam fakt, że jakiś organ ma prawo stanowienia prawa, bezpośrednio stosowanego w państwach członkowskich, nie oznacza nieuchronnie ,że staje się on przez to organem państwa. Dam przykład: orzeczenia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka zawierają często takie konkretyzacje ogólnikowych przepisów Konwencji, że mogą być traktowane jako nowo-ustanowione prawo. Jest to nieuchronne: np. wyjaśnienie przez Trybunal, czego dotyczy zasada domniemania niewinności (art. 6 Konwencji) w istocie ustanawia prawo, że zasada ta może być tez złamana przez organy administracyjne, a nie tylko sądy. Otóż to prawo ma prymat nad prawem krajowym i jest bezpośrednio stosowane – ale Rada Europy (której organem jest Trybunał w Strasburgu) nie stała się przez to państwem.

Po trzecie – państwo normalnie ma siłowe metody wyegzekwowania swojego prawa na całym terytorium: gdy Alabama nie chciała desegregacji w szkołach, wysłano tam oddziały gwardii federalnej. Otóż Unia, choć stanowi prawo bezpośrednio stosowalne w państwach członkowskich, nie ma możliwości siłowego wyegzekwowania go. Może oczywiście nalozyć sankcje (tak samo jest też w rozmaitych innych organizacjach międzynarodowych), ale nie może niczego narzucić. Bo państwo członkowskie może w ostateczności zawsze powiedzieć: mam was gdzieś, opuszczam Unię. I Unia nie wyśle komandosów do zaprowadzenia porządku.

I po czwarte wreszcie, co najważniejsze: państwo normalnie nie ma ograniczonego zakresu swych kompetencji. Ograniczenie funkcji państwa zależy od samego państwa: od tego, jakie koncepcje (rządu ograniczonego czy nie-ograniczonego) wezmą górę. A w Unii jest inaczej: ma ona wyłącznie te kompetencje,. które zostaną jej dobrowolnie i jednomyślnie przyznane przez państwa członkowskie. Ani grama więcej. (Jest to zasada tzw. „conferral”). I dodam: w przypadku Unii, choć są to kompetencje pokaźne, to nie są takie znowu wielkie. I tylko w zakresie tych kompetencji obowiązuje zasada prymatu prawa europejskiego.

Naura zapytała również:

Zadam więc pytanie ponownie: czy związek państw, które ma parlament stanowiący prawo jest luźnym związkiem państw, czy jednak jakimś rodzajem państwa? Przypominam, że ZSRR miał wspólną Dumę, podobnie jak mają USA, natomiast WNP - chyba nie.”

Na co ja odpowiedziałem:

Myślę, że moja powyższa odpowiedź narzuca też jedyną możliwą odpowiedź na to pytanie: to zależy. Od tego czy (1) związek może narzucać siłą swe prawa w częściach składowych związku; (2) kompetencje związku są praktycznie nieograniczone, a w każdym razie mogą być rozszerzane bez dobrowolnej i jednomyślnej zgody części składowych, (3) części składowe mają faktyczną (choć niekoniecznie prawną) możliwość wycofania się, itp. Żałuję, że nie mogę dać tu odpowiedzi typu TAK-NIE, no ale te sprawy są naprawdę bardziej skomplikowane i nie mieszczą się w prostej logice „zerojedynkowej”.

Tyle moja odpowiedź naurze. Nie mogę powiedzieć, bym był z niej specjalnie zadowolony (z odpowiedzi, nie z naury). Jak już kiedyś powiedziałem tutaj, UE jest czymś sui generis: nie jest zwykłą organizacją międzynarodową, ale nie jest i nowym państwem (np. federalnym). Ma cechy jednego i drugiego.

Czy nie znaczy to wszakże, że skoro już przestała być dawno organizacją międzynarodową, to zbliża się do bycia państwem? Moim zdaniem – nie; wiele cech, jakie ma, a które wydają się całkowicie stabilne (takie jak wymienione w moich odpowiedzi naurze) powoduje, że brakuje jej – i będzie brakowało w dającej się przewidzieć przyszłości – cech państwowości. Myślę, że nasza wyobraźnia – ta nieszczęsna logika zero-jedynkowa, każąca nam pozostawać w kręgu alternatywy: albo organizacja międzyrządowa albo państwo, utrudnia nam nazwanie Unii.

To jednak temat na inną okazję.

PS: W ostatnich dniach znajduję w Salonie24 sporo odrębnych wpisów, poświęconych polemice z moimi wyrażanymi tu poglądami. To mi naprawdę pochlebia, bo pokazuje, że jednak jakiś rezonans moje opinie wywołują, a skoro Czytelnicy uznają za wskazane podejmować ze mną polemikę, to znaczy, że widzą we mnie dyskutanta, a nie tylko pałkarza, zwalczającego oponentów. Więc jestem tym naprawdę, i bez cienia ironii, zaszczycony. Staram się odpowiadać, ale dochodzę powoli do punktu, w którym solidna odpowiedź dla wszystkich wymagałaby wzięcia przeze mnie urlopu i przeznaczenia go wyłącznie na Salon. Tak czy inaczej, bardzo proszę, byście państwo nie poinformowali moich przełożonych o mej aktywności w Salonie, bo jeszcze gotowi polecieć mi po premii za to, że zaniedbuję normalne obowiązki służbowe. I piszcie dalej, ale nie obrażajcie się, jeśli na każdy wpis nie będę w stanie obszernie odpowiedzieć, jak tu „naurze”.