Zasada powszechności wyborów do Sejmu a Europejskie Dziedzictwo Wyborcze

Zasada powszechności wyborów do Sejmu a Europejskie Dziedzictwo Wyborcze

W 2003 roku Rada Europy wydała dokument pn. „Kodeks dobrej praktyki w sprawach wyborczych” w którym demokracja została zdefiniowana jako jeden z trzech filarów – obok praw człowieka i rządów prawa – europejskiego dziedzictwa konstytucyjnego.
W „Kodeksie” czytamy, że:
„demokracja jest nie do przyjęcia bez wyborów przeprowadzanych zgodnie z pewnymi zasadami, które nadają im demokratyczny charakter”.
Tymi konstytucyjnymi – pięcioma – zasadami wyborczymi są: powszechność, równość, wolność, tajność i bezpośredniość.
Niniejsze opracowanie dotyczy tylko zasady powszechności wyborów. Podane są w nim: ogólne definicje ujęte w „Kodeksie dobrej praktyki” a dotyczące tej zasady, praktyki wyborcze w wybranych 3 krajach europejskich urzeczywistniające zasadę powszechności oraz realizacja zasady powszechności wyborów do Sejmu w świetle ww. kodeksowego standardu Rady Europy.
Na marginesie podaję, że „Kodeks dobrej praktyki” podzielony jest na dwa działy:
1. Wytyczne (definicje zasad wyborczych i warunków ich stosowania) oraz
2. Raport Wyjaśniający dotyczący ww. zasad i warunków.

A. Pierwsza zasada: powszechność wyborów

Najważniejszą zasadą prawa wyborczego jest powszechność wyborów. „Kodeks” definiuje ją następująco: „Powszechne prawo wyborcze oznacza w zasadzie, że wszyscy ludzie posiadają prawo wybierania i kandydowania w wyborach”
i dalej w dziale „Raport” wyjaśnia:
„Powszechne prawo wyborcze obejmuje zarówno czynne (prawo wybierania), jak i bierne (prawo do kandydowania w wyborach) prawo wyborcze”.
W „Kodeksie” zasada powszechności wyborów obejmuje 3 obszary:
1/ sam warunek powszechności sensu stricte, a dotyczący dwóch nierozłącznych procesów tj. kandydowania oraz wybierania w wyborach
Ta powszechność jest podporządkowana 4 warunkom (tzw. cenzusy), jak:
– wiek,
– narodowość (wymóg obywatelstwa),
– zamieszkanie
– ograniczenia indywidualne.
2/ rejestr wyborców
Rejestr winien być: stały, regularnie uaktualniany, publikowany, objęty procedurą umożliwiającą rejestrację lub poprawienie błędnego zapisu czy rejestr uzupełniający.
3/ procedura zgłaszania kandydatów
Wymagania:
a/ tryb zgłaszania kandydatów – indywidualnie lub listy kandydatów – może być uwarunkowane zebraniem minimalnej liczby podpisów,
b/ prawo nie powinno wymagać zebrania podpisów w liczbie przekraczającej 1% wyborców w danym okręgu wyborczym,
c/ sprawdzanie podpisów winno być oparte na wyraźnych przepisach,
d/ jeśli istnieje wymóg depozytu, winien on być zwracany jeżeli kandydat lub partia przekroczy pewien próg; suma i wymagany próg nie powinny być nadmierne.

B. Powszechność prawa kandydowania w wybranych krajach Europy

Poniżej podaję, w maksymalnym skrócie, jak jest realizowana zasada powszechności wyborów na odcinku biernego prawa wyborczego do izby niższej parlamentu w 3 krajach Europy.
Pomijam czynne prawo wyborcze z tej prostej przyczyny, że prawo to może całkiem dobrze funkcjonować w państwie niedemokratycznym (np. PRL).
Natomiast istnienie biernego prawa wyborczego jest cechą charakterystyczną – a nawet warunkiem sine qua non – państwa demokratycznego, które to państwo zostało opisane w ww. „Kodeksie dobrej praktyki”.

1. Wielka Brytania (ostatnie wybory: 04.7.2024, jednoturowe)
W najstarszej nowożytnej demokracji, jaką jest demokracja angielska, każdy uprawniony wyborca – nominowany przez partię lub tzw. independent – może kandydować do Izby Gmin w okręgu jednomandatowym pod 2 warunkami:
– zebrać 10 podpisów (vide A.3.a),
– wpłacić depozyt &500, który jest zwracany jeżeli kandydat przekroczy próg 5% uzyskanych głosów (vide A.3.d).

2. Francja (ostatnie wybory, w dwóch turach: 30.6.2024 i 07.7.2024)
Każdy uprawniony wyborca może kandydować do Zgromadzenia Narodowego:
– nie ma warunku zebrania podpisów (vide A.3.a),
– nie ma wymogu depozytu (vide A.3.d).

3. Węgry (ostatnie wybory: 03.4.2022, jednoturowe)
Zgromadzenie Krajowe ma 199 członków, którzy wybierani są wg dwóch metod:
a/ 106 deputowanych wybieranych wg metody większościowej, w okręgach jednomandatowych: ubiegać się może każdy uprawniony wyborca pod warunkiem:
– zebrania 500 podpisów (vide A.3.a),
– nie ma warunku depozytu (vide A.3.d),
b/ 93 deputowanych wyłanianych jest w jednym ogólnokrajowym okręgu wyborczym za pomocą ordynacji proporcjonalnej, przy użyciu metody d’Hondta, wg list partyjnych.
W tej metodzie wyborca nie jest podmiotem wyborczym (nie ma biernego prawa wyborczego) i jest to pozostałość po systemie wyborczym państwa demokracji socjalistycznej, pozostałość warunkująca ewolucyjny proces przejścia do normalnej europejskiej – wg „Kodeksu” Rady Europy – demokracji.

C. Zasada powszechności wyborów do Sejmu RP

1. Konstytucja RP z 1997 roku – w wyborach do Sejmu – wymienia tylko cztery zasady wyborcze, które zostały zdefiniowane w ww. „Kodeksie dobrej praktyki” Rady Europy. Są to zasady: powszechność, równość, tajność i bezpośredniość wyborów. W Konstytucji pominięta jest piąta zasada wolności wyborów.
Wymieniony w art. 96 Konstytucji dodatkowy „piąty przymiotnik” opisujący wybory do Sejmu jako „wybory proporcjonalne” nie należy do kanonu podstawowych europejskich zasad wyborczych, wg „Kodeksu dobrej praktyki”.
Przymiotnik ten – skopiowany bezpośrednio z ordynacji wyborczej PRL – wyznacza jedynie sposób wybierania posłów wg metody proporcjonalnej, a nie np. metody większościowej czy mieszanej.
W czerwcu 2015 roku Sędzia Sądu Najwyższego prof. Małgorzata Gersdorf w swojej opinii dotyczącej prezydenckiego projektu ustawy o zmianie Konstytucji, polegającej na usunięciu przymiotnika „proporcjonalne”, nie zgłosiła uwag. Było to na kilka miesięcy przed referendum.
W referendum 6 września 2015 roku prawie 80% głosujących było za wprowadzeniem większościowej metody wyborczej tj. za jednomandatowymi okręgami wyborczymi do Sejmu, a nie za zapisanym w Konstytucji rozwiązaniem proporcjonalnym.
Temat usunięcia tego wadliwego zapisu w Konstytucji upadł z powodu kończącej się kadencji Sejmu.

2. Metoda proporcjonalna – wymieniona w art. 96 Konstytucji – narusza pierwszą europejską zasadę powszechności wyborów, bowiem pozwala aktowi niższej rangi, jakim jest ustawa Kodeks wyborczy 2011 r. na:
1/ wprowadzenie do obiegu prawnego niekonstytucyjnego, epizodycznego bytu jakim jest komitet wyborczy, który jest niezbędny do praktycznej realizacji owej proporcjonalności;
2/ pozbawienie wyborców biernego prawa wyborczego do Sejmu i scedowanie go na owe komitety wyborcze na zasadzie wyłączności;
3/ usunięcie z procesu wyborczego czynności „kandydowanie”, które to kandydowanie jest niezbywalnym – zgodnie z europejską zasadą powszechności – prawem należnym każdemu uprawnionemu wyborcy.
Czynność „kandydowanie” została zastąpiona czynnością „rejestrowanie” i przypisana owym epizodycznym bytom czyli komitetom wyborczym;
identyczna technika zastępstwa była stosowana w ordynacji wyborczej PRL.

D. Podsumowanie

Zasada powszechności jest kardynalną zasadą wyborczą w państwie demokratycznym. Jej jądrem jest istnienie dwóch niezbywalnych i nierozłącznych podmiotowych praw każdego uprawnionego wyborcy: prawa wybierania oraz prawa kandydowania w wyborach do Sejmu. Gwarancją tych praw winien być niebudzący wątpliwości zapis w Konstytucji.
Natomiast zapis w Konstytucji o wyborach proporcjonalnych, wyznaczający metodę wyborczą, która to metoda nie ma waloru konstytucyjnego wg europejskiego „Kodeksu dobrej praktyki” – o czym jest mowa powyżej – narusza ową gwarancję.
W PRL funkcjonowało w miarę dobrze – jak na owe czasy – czynne prawo wyborcze do Sejmu. Natomiast obywatele byli pozbawieni biernego prawa wyborczego w całości.
W III RP ten stan rzeczy jest kontynuowany mimo wydania w 2003 roku przez Radę Europy „Kodeksu dobrej praktyki w sprawach wyborczych”, który szczegółowo definiuje europejskie dziedzictwo wyborcze obowiązujące w państwie demokratycznym.

Jan Kowalak, 28 marca 2025

https://www.venice.coe.int/images/SITE%20IMAGES/Publications/Code_conduite_PREMS%20026115%20GBR.pdf