Irlandia po raz pierwszy znalazła się w centrum polskiej debaty publicznej przy okazji wejścia naszego kraju do Unii Europejskiej w 2004 roku. Proeuropejscy politycy porównywali wtedy Polskę do biednego, zacofanego kraju, któremu dołączenie do Wspólnoty Europejskiej umożliwiło niezwykle dynamiczny rozwój gospodarczy. W tegorocznej kampanii wyborczej Donald Tusk chciał z kolei przekonać wyborców do głosowania na PO za pomocą wizji zbudowania w Polsce „drugiej Irlandii”.
To że rodzimi politycy tak chętnie sięgają po przykład Zielonej Wyspy, nie jest niczym dziwnym – między Polską a Irlandią można dostrzec istotne podobieństwa, a osiągnięty przez ten drugi kraj ogromny sukces przemawia do wyobraźni. Różne interpretacje jego przyczyn, które pojawiły się choćby w debacie pomiędzy Donaldem Tuskiem a Aleksandrem Kwaśniewskim, skłaniają przy tym do zadania pytań o jego rzeczywiste źródła i szanse na powtórzenie go w Polsce.
Po uzyskaniu niepodległości w 1922 roku, Irlandia przez długi czas nie mogła się pochwalić dobrymi wynikami ekonomicznymi. Dominującym sektorem gospodarki było rolnictwo, a protekcjonistyczna polityka utrudniała rozwój handlu z zagranicą. Przez cały ten okres Irlandia była krajem emigracji zarobkowej, która w latach 50. sięgnęła aż 400 tysięcy ludzi. Do zmiany tego stanu rzeczy miały się przyczynić podjęte w kolejnej dekadzie reformy. Podpisanie porozumienia handlowego z Wielką Brytanią i przystąpienie do GATT zwiększyło wymianę handlową, a znaczny wzrost wydatków państwa (ich udział w PKB wzrósł w latach 60. z 32% do 42%) miał zapewnić rozwój przemysłu i skuteczną walkę z bezrobociem. Zmiany te przyniosły częściowy sukces w postaci wyższego wzrostu gospodarczego, który wynosił w tym okresie 4,2% rocznie. Wiele, chronionych do tej pory przez cła, firm okazało się jednak niezdolnych do wytrzymania zagranicznej konkurencji, nie udało się też zmniejszyć bezrobocia ani zahamować emigracji. Co ważniejsze, zwiększenie udziału państwa w gospodarce miało się okazać jedną z przyczyn późniejszego kryzysu.
Odwrócenie tych dwóch ostatnich trendów przyniósł początek lat 70. Jeśli dodać do tego, utrzymujące się na poziomie 4% rocznie, tempo wzrostu gospodarczego, wzrost inwestycji zagranicznych oraz impuls rozwojowy związany z wejściem do EWG w 1973 roku, zrozumiały staje się rosnący optymizm, z którym spoglądali w przyszłość mieszkańcy Zielonej Wyspy. Został on jednak mocno nadwerężony, kiedy światową gospodarkę dotknął kryzys naftowy. Irlandia zniosła go tym gorzej, że także i w latach 70. wciąż rosły wydatki budżetowe (w 1980 roku stanowiły już 54% PKB, a 1/3 siły roboczej zatrudniona była w przemyśle). Efektem była wysoka inflacja (średnio 13,6% rocznie w latach 1971-1980) oraz rosnąca stopa bezrobocia (9% w 1977 roku).
Prawdziwie katastrofalny był dla Irlandii początek lat 80., kiedy obnażone zostały błędy poprzednio prowadzonej polityki. Wciąż rosnący, aż do 62% PKB w roku 1986, udział wydatków państwa w gospodarce wywindował dług publiczny do poziomu 120% PKB, zaś deficyt budżetowy sięgał 10% PKB. Znów aktualny stał się problem masowej emigracji, a inflacja wciąż przyjmowała dwucyfrowe wartości.
Momentem przełomowym okazało się dojście do władzy partii Fianna Fail w roku 1987. Przystąpiła ona do poważnych cięć w wydatkach państwa. Najbardziej interesującym aspektem irlandzkich przemian jest przy tym zachowanie takich grup jak związki zawodowe czy rolnicy, które w większości krajów są największymi przeciwnikami restrykcyjnych posunięć rządu. Tymczasem w Irlandii przystąpiły one do porozumienia, zapewniającego rządzącym możliwość spokojnego wprowadzenia reform. Porozumienie to zostało zresztą poparte nawet przez główną partię opozycyjną. Irlandzkie reformy obejmowały przy tym nie tylko zwiększoną dyscyplinę fiskalną. Jednym z pierwszych kroków nowego rządu było wprowadzenie abolicji podatkowej i obniżenie podatków, które swoją wysokością (najwyższa stawka podatku dochodowego przekraczała 60%) skłaniały wcześniej wielu ludzi do oszustw podatkowych. Priorytetem rządu było także stworzenie korzystnych warunków dla zagranicznych przedsiębiorstw i wspieranie rozwoju nowoczesnych gałęzi gospodarki, czego przykładami są inwestycje telekomunikacyjne, czy stworzenie centrum usług finansowych w Dublinie.
Wprowadzone zmiany przyniosły spektakularne efekty w drugiej połowie lat 90., kiedy to irlandzka gospodarka rosła w tempie między 6% a 11% rocznie. Dług publiczny spadł w tym czasie poniżej poziomu 30% PKB, a bezrobocie w roku 2001 wyniosło 3,5% w porównaniu z 18% pod koniec lat 80. Choć wzrost zwolnił w latach 2001 i 2002, w roku 2003 znów wzniósł się powyżej poziomu 4%, na którym pozostaje do dzisiaj. W efekcie Irlandia, która w 1973 roku była najbiedniejszym krajem EWG, obecnie może się pochwalić drugim po Luksemburgu najwyższym dochodem na mieszkańca w Unii Europejskiej.
Próbując wyjaśnić przyczyny irlandzkiego sukcesu należy wziąć pod uwagę kilka czynników. Racjonalizacja wydatków państwa pomogła obniżyć inflację i stworzyła makroekonomiczne podstawy rozwoju gospodarki, bez których nie byłby on możliwy. Umożliwiła też obniżkę podatków, dzięki której Irlandia jest obecnie według OECD krajem o najmniejszym stopniu fiskalizmu w Europie Zachodniej. Istotne znaczenie miały bardzo korzystne warunki dla działalności przedsiębiorstw, które wytworzyły się w Irlandii. Atuty takie jak dostępność młodej, wykwalifikowanej siły roboczej (prawie 40% Irlandczyków ma nie więcej niż 25 lat), dobry stan infrastruktury i sieci telekomunikacyjnej oraz malejące obciążenia fiskalne nakładane na przedsiębiorstwa (w drugiej połowie lat 90. wysokość podatku korporacyjnego obniżono do 12,5%) pozwoliły Irlandii wykorzystać szanse stworzone przez globalizację i przyciągnąć potężne inwestycje zagraniczne (w latach 90. średnio prawie 6 miliardów dolarów rocznie). Z pewnością pomogła w tym Irlandii obowiązująca wewnątrz Unii Europejskiej swoboda przepływu towarów i kapitału, szczególnie, że jako kraj stosunkowo biedny Zielona Wyspa kusiła na początku lat państwa ościenne niskimi kosztami pracy. Dominacja inwestycji z USA (z tego kraju pochodzi 2/3 inwestycji w Irlandii i 80% zainwestowanego kapitału) i Wielkiej Brytanii wskazuje na spore znaczenie wspólnoty językowej z tymi dwoma krajami. Co istotne, na ekspansję w Irlandii zdecydowało się wiele firm działających w nowoczesnych gałęziach gospodarki, takich jak Dell czy Microsoft. Często przeceniane jest natomiast znaczenie transferów z funduszy Unii Europejskiej. Choć z pewnością pomogły one w rozbudowie infrastruktury, cechując się stosunkowo niską efektywnością, nie są one w stanie stać się kołem zamachowym gospodarki, co potwierdzają przykłady krajów takich jak Grecja i Portugalia, które otrzymując porównywalną pomoc nie potrafiły powtórzyć irlandzkiego sukcesu.
Porównanie sytuacji Irlandii przełomu lat 80. i 90. z realiami współczesnej Polski nie skłania do optymizmu. Podobieństwa, takie jak tradycjonalizm obu społeczeństw, duży odsetek młodych ludzi i obecność w Unii Europejskiej wydają się być mniej istotne, niż różnice. Gospodarka irlandzka nie została nigdy spustoszona przez komunizm. W społeczeństwie irlandzkim obok młodej i wykształconej siły roboczej nie występowały rzesze ludzi zupełnie nieprzystosowanych do wymogów gospodarki rynkowej, w związku z czym stopy naturalnego bezrobocia w Irlandii nie szacowano na prawie 10%. Nigdy też ten krajnie był obciążany przez duże, przestarzałe i nieefektywne gałęzie przemysłu, które są wciąż dużym problemem Polski. Głównymi i naturalnymi partnerami gospodarczymi Irlandii nie były skostniałe państwa Europy kontynentalnej, lecz dynamicznie rozwijające się kraje anglosaskie, z których obywatelami Irlandczycy mogli się ponadto porozumiewać w rodzimym języku.
Kwestią najbardziej różniącą Polskę i Irlandię jest jednak możliwość zbudowania społecznego konsensusu wokół reform. O ile w kraju z Zielonej Wyspy związki zawodowe zdobyły się na przystąpienie do porozumienia uderzającego w ich doraźne interesy, o tyle w Polsce wolą one kupczyć swoim poparciem w wyborach w zamian za szkodliwe dla gospodarki przywileje. Oczywiście, konsensus nie jest jedyną możliwą metodą wprowadzania bolesnych zmian, co pokazała w Wielkiej Brytanii Margaret Thatcher, bezlitośnie łamiąc opór pozbawianych przywilejów grup społecznych. Ciężko jednak spodziewać się takiej stanowczości po klasie politycznej, dla której przedstawicieli typowym działaniem jest wynagrodzenie, miotających kilofami w budynek parlamentu, górników przyznaniem miliardowych świadczeń, przy jednoczesnym zupełnym braku zainteresowania dramatycznie niskim poziomem nakładów na badania i rozwój. Równie mało prawdopodobne jest podobne do irlandzkiego porozumienie pomiędzy samymi politykami. Trudno bowiem liczyć na racjonalną i głęboką dyskusję na temat stojących przed krajem wyzwań pomiędzy ludźmi, dla których dobrym pretekstem do pyskówki jest nawet treść napisu na wieńcu składanym w Święto Niepodległości pod Grobem Nieznanego Żołnierza. I równie trudno ignorować kontrast, który występuje pomiędzy dużym zakresem kontynuacji polityki poprzedników przez kolejne rządy w Irlandii, a przykładem polskiej, rzekomo liberalnej, partii, która tuż po dojściu do władzy zapowiada uchylenie, uchwalonej w poprzedniej kadencji sejmu, obniżki kosztów pracy. Kolejnym problemem politycznym jest rozmiar polskiego państwa. Trzymilionowy kraj, jakim jest Irlandia, nie potrzebuje tak dużej machiny biurokratycznej, dzięki czemu rządy mogą znacznie elastyczniej reagować na zmieniające się potrzeby nowoczesnej gospodarki.
Tak naprawdę nie ma zresztą niczego dziwnego w polskiej niechęci do reform. Irlandia była bowiem pod koniec lat 80. krajem bardzo głębokiego krzyzysu gospodarczego, który po prostu zmuszał do szukania recept. Trudno to samo powiedzieć o kraju, którego wzrost gospodarczy sięga 6%, bezrobocie maleje, a inflacja pozostaje na niskim poziomie. Sytuacja taka zachęca raczej do odkładania reform na później i zamiatania problemów pod dywan – skoro można osiągać przyzwoite wyniki bez radykalnych kroków, po co ryzykować niepopularne posunięcia?
Polska ma zresztą pewne walory, których brakowało Irlandii końca lat 90. Głównym są świetne wyniki osiągane przez naszych eksporterów oraz duży, atrakcyjny dla zachodnich firm rynek zbytu. Te i inne atuty powinny zapewnić naszemu krajowi przyzwoite tempo rozwoju, ale to za mało, by liczyć na cud gospodarczy. Na ten trzeba sobie bowiem zapracować odważnymi i trudnymi reformami. Bez nich z obietnicy budowy drugiej Irlandii w Polsce wyjdzie mniej więcej tyle, co z obietnicy budowy trzech milionów mieszkań.
Robert Durlej
Rubikkon
Inne tematy w dziale Polityka
