Krzysztof Hagemejer: Podatki i emerytury – pogoda dla bogaczy

Aby zachęcić Polaków do oszczędzania na emerytury, rząd planuje wprowadzenie ulgi podatkowej dla wpłacających do specjalnych programów prowadzonych przez OFE, fundusze inwestycyjne, ubezpieczycieli i banki. Kto ma szanse skorzystać z tych programów? Odpowiada dr Krzysztof Hagemejer z Międzynarodowego Biura Pracy w Genewie.

***

Ile osób może skorzystać z rządowego programu?

Dr Krzysztof Hagemejer: Nie potrafię powiedzieć, ile osób skorzysta z podatkowych zachęt do dobrowolnych, dodatkowych składek do otwartych funduszy emerytalnych. Przypuszczam, że niewiele. Zależy to od wielu czynników, np. czy ulga będzie procentowa, czy kwotowa w stosunku do wielkości podatku. Ta pierwsza jest potencjalnie korzystniejsza dla osób o niższych dochodach. Jednak taki mechanizm będzie działał skutecznie w stosunku do tych, których dochody są na tyle wysokie, że mogą cokolwiek odkładać.

W stosunku do nich w pewnych warunkach ulga podatkowa będzie zachętą do wybrania takiej formy oszczędzania, ale trzeba pamiętać, że nie zwiększy to zbytnio całkowitych oszczędności tych ludzi, zmieni się tylko ich forma. Ustalenie potencjalnej liczby osób wymagałoby spojrzenia na dane dotyczące struktury dochodów i oszczędności gospodarstw domowych, w połączeniu ze strukturą opodatkowania oraz przeprowadzenia mikrosymulacji pozwalającej oszacować efekty. Nie słyszałem, żeby ktoś obecnie robił takie analizy, choć są w Polsce specjaliści, dane i modele symulacyjne niezbędne do tego.

Czy osoby korzystające z tej metody oszczędzania rzeczywiście odczują finansowo dodatkowe źródło dochodu „na stare lata”?

K.H.: Zmniejszą swoje inne oszczędności, a więc efekt nie będzie wielki. Poza tym, te parę punktów procentowych składki nie daje dużych kwot w prywatnym systemie o zdefiniowanej składce – wszystko jedno, czy odbywa się to dobrowolnie, czy nie.

Problem moim zdaniem jest zupełnie inny. Po pierwsze, duża część osób zamożniejszych, wobec których ma być skierowana ulga, jest zwolniona z płacenia składki obowiązkowej od dochodów powyżej 2,5 przeciętnych wynagrodzeń rocznie. To nielogiczne: jeśli tak troszczymy się o ich przyszłe emerytury, to dlaczego nie mają – obowiązkowo lub dobrowolnie – płacić składek od całego dochodu?

Po drugie, nowy system emerytalny daje każdemu, kto pracuje tyle samo lat i przechodzi w takim samym wieku na emeryturę, tę samą stopę zastąpienia. Czyli emerytura stanowi taki sam odsetek dochodów z pracy osiągniętych w ciągu całego życia, niezależnie od tego, czy ten dochód był w przeszłości niski, czy wysoki. Stopy zastąpienia będą generalnie niskie. W porównaniu z poprzednim systemem będą dużo niższe niż obecnie dla ludzi o niższych dochodach, a wyższe niż obecnie dla tych z wysokim dochodami. Taka jest logika tej reformy.

Niskie stopy zastąpienia dla ludzi z wysokimi dochodami nie są aż takim problem, bo mają oni oszczędności w innej formie, które pozwolą uzupełnić emeryturę. Natomiast osoby o niskich dochodach otrzymają emerytury nie wystarczające, by utrzymać się powyżej granicy ubóstwa. Dlaczego więc mechanizm podatkowy ma wspierać tych o wyższych dochodach (ulgi), kosztem mniej zamożnych?

Ze względu na ulgi może nie być dość pieniędzy na minimalne emerytury i pomoc społeczną dla tych, których emerytury są niewystarczające. Dobrze jest stymulować oszczędzanie na starość, ale nie poprzez system podatkowy. Jego należałoby użyć raczej do skorygowania reformy z punktu widzenia zdolności systemu do skutecznego przeciwdziałania ubóstwu na starość. Najlepiej to uczynić wprowadzając bazową emeryturę „obywatelską” dla wszystkich powyżej 65. roku życia, wypłacaną w tej samej kwocie wszystkim mieszkańcom kraju i finansowaną z podatków. A przynajmniej zagwarantować większe środki na pomoc społeczną dla osób starszych.

W jaki sposób należy zmienić system podatkowy, aby takie „obywatelskie” emerytury bazowe mogły zaistnieć?

K.H.: Jedyna zmiana w systemie podatkowym, która zresztą powinna być wprowadzona niezależnie od tego, czy wprowadza się emerytury obywatelskie, czy nie, to zwiększenie kwoty wolnej od podatku. W porównaniu z innymi krajami Unii Europejskiej, w Polsce niskie dochody są wysoko opodatkowane, gdyż kwota wolna od podatku jest bardzo niska. System podatkowy powinien być skonstruowany tak, by świadczenia społeczne na poziomie minimalnym, włączając w to najniższą emeryturę czy zasiłek dla bezrobotnych, były opodatkowane zdecydowanie niżej niż obecnie lub w ogóle zwolnione z podatku, jeśli są jedynym dochodem.

Środki na bazową emeryturę powszechną czy „obywatelską” będą pochodziły po pierwsze ze zmniejszających się w przyszłości (relatywnie – w stosunku do PKB) wydatków na emerytury z ZUS-u, ze względu na obniżające się stopniowo świadczenia. Po drugie stąd, że wprowadzenie bazowej powszechnej emerytury wyeliminuje dopłaty z budżetu państwa do emerytury minimalnej, jak i część świadczeń z pomocy społecznej dla osób starszych. Po trzecie wreszcie, emerytura bazowa obejmie automatycznie też rolników, a więc nie będzie już potrzeby dotowania KRUS.

Emerytura bazowa powinna być wprowadzana stopniowo, w miarę jak obniżają się świadczenia wypłacane z systemu składkowego. Wiek uprawniający w przyszłości do takiej emerytury bazowej powinien być też znacznie wyższy od obecnego wieku emerytalnego. Dla sfinansowania w 2035 roku emerytury bazowej, wypłacanej wszystkim mieszkańcom w wieku 70. lat i więcej, w wysokości odpowiadającej (w proporcji do przeciętnych dochodów) ekwiwalentowi obecnej minimalnej emerytury, należałoby sfinansować wydatki w wysokości nieco ponad 4% PKB.

Tymczasem prognozy Komisji Europejskiej, opublikowane w 2009 roku, przewidują, że wydatki na obecny składkowy system emerytalny będą wówczas niższe niż obecnie o 2,3% PKB. Nawet zakładając, że uda się skutecznie zwiększyć aktywność zawodową wśród osób starszych i podwyższyć wiek przechodzenia na emeryturę, to trudno zaakceptować, abyśmy za 25 lat wydawali na emerytury mniej niż obecnie, jeśli udział osób starszych w społeczeństwie będzie wówczas większy o 70%.

Dodatkowo, według moich szacunków, nieuwzględniony w tych prognozach koszt obniżania świadczeń w postaci dopłat z budżetu do minimalnej emerytury oraz pomocy społecznej dla osób starszych, to kolejne 2% PKB. Dotacja do KRUS to kolejny 1% PKB. W sumie więc po wprowadzeniu powszechnej bazowej emerytury przyszły całkowity koszt publicznego systemu emerytalnego nie byłby o wiele wyższy niż obecny i prognozowany na przyszłość. Natomiast skuteczność zreformowanego systemu w przeciwdziałaniu ubóstwu wśród osób starszych znacznie by wzrosła.

Na jakich rozwiązaniach, istniejących w innych państwach, moglibyśmy wzorować reformę naszego systemu emerytalnego?

K.H.: Dobry system emerytalny jest zawsze wynikiem pewnej umowy społecznej w ramach danego społeczeństwa. Określa ona wiek przechodzenia na emeryturę, gwarantowany przez państwo poziom życia przyszłych emerytów, stopień redystrybucji wewnątrzpokoleniowej (tzn. do jakiego stopnia gwarantujemy ową stopę zastąpienia wyższą dla osób o niższych dochodach), zakres solidarności międzypokoleniowej w finansowaniu emerytur. Nie można tego „zaimportować” z innego kraju.

W Polsce dawna umowa społeczna została zanegowana. Zmniejszyło się społeczne poparcie dla redystrybucji wewnątrzpokoleniowej i solidarności międzypokoleniowej. Reforma z 1999 r. odzwierciedla tę zmianę nastawienia. Problem w tym, że choć reforma z 1999 r. wychodzi naprzeciw niechęci do redystrybucji i solidarności międzypokoleniowej, to zawiera inne istotne zmiany, których ludzie albo nie byli świadomi (dużo niższe świadczenia), albo nigdy ich nie zaakceptowali (dużo wyższy wiek przechodzenia na emeryturę, żeby otrzymać w miarę przyzwoite uposażenie). Potrzebna jest prawdziwa debata, nie wśród ekspertów, ale z udziałem przedstawicieli różnych grup społecznych – tylko tą drogą może powstać system cieszący się powszechną akceptacją.

Oczywiście nie przeszkadza to w uczeniu się rozwiązań organizacyjnych w innych krajach. Na przykład, niezależnie od wyników obecnej dyskusji o zmianie proporcji pomiędzy składką wędrującą do ZUS i do OFE, z ZUS będzie pochodzić większość naszej emerytury. System nie będzie nigdy funkcjonował prawidłowo, jeśli ZUS nie stanie się instytucją zaufania publicznego. Niewiele w tej sprawie zrobiono, a zrobić można wiele. I to nie sam ZUS jest za to odpowiedzialny, lecz rząd i partnerzy społeczni, czyli przedstawiciele tych, którzy finansują system. Tutaj na przykład przyjrzałbym się uważnie, jak funkcjonuje szwedzki odpowiednik ZUS-u. System zbliżony do polskiego, ale sposób, w jaki funkcjonuje, jest jakościowo bardzo różny.

Czy widzi Pan szansę, by w najbliższych latach przeprowadzono reformę emerytalną w duchu prospołecznym?

K.H.: Problem polega na tym, że w debacie nie uczestniczą wszyscy, o których interesy chodzi. Bardzo silnie reprezentowane są w niej interesy sektora usług finansowych, dla którego czym większa prywatna część systemu, tym lepiej. Zadziwiające jest to, że organizacje pracodawców popierają wąskie interesy tego sektora, zapominając, że ich głównym zmartwieniem powinno być to, czy płacone przez pracodawców składki są wykorzystane jak najlepiej, tzn. skutkują jak najwyższymi i bezpiecznymi emeryturami.

Ostatnio doszły też do głosu krotko- i średnioterminowe interesy państwa. W imię obniżenia deficytu i długu publicznego w krótkim okresie oraz sprostania kryteriom przystąpienia do strefy euro, rząd popiera radykalne obniżenie części składki płynącej do OFE. Ciekawe, bo w latach 1997-98, gdy dyskutowana była reforma skali przyszłego deficytu, wynikającego z reformy, wśród jej zwolenników dominowało przekonanie, że są to koszty zmiany systemu, warte poniesienia, zwłaszcza że przyniosą obniżenie wydatków państwa i deficytu w dłuższym horyzoncie czasowym. Ekonomiści nazywają to zjawisko „niespójnością decyzji w czasie” – time inconsistency.

Związki zawodowe w tej dyskusji prawie nie istnieją i niewiele mają do powiedzenia. Podobnie ugrupowania, które nazywają się lewicowymi, czy też takie, które chciały tworzyć społeczną gospodarkę rynkową albo deklarowały ambicje kształtowania polityki społecznej. Dopóki to się nie zmieni, nie przewiduję, by to, co ukształtowano w 1999 roku, uległo zasadniczej zmianie. Choć z pewnością muszą prędzej czy później przyjść decyzje dotyczące podwyższenia wieku emerytalnego, bo tego wymaga logika nowego systemu niezależnie od tego, jak wiele w nim z ZUS, a jak wiele z OFE.

Po wprowadzeniu reformy w 1999 r., opublikowałem artykuł „Reforma dla naszych dzieci”. Kończył się konkluzją, że dopiero nasze wnuki ten system zmienią, gdy przejdzie na emeryturę pokolenie, którego świadczenia pochodzić będą w większości z nowego systemu (a wiec ci, którzy zaczynali pracę i płacenie składek w latach 90.). Okaże się że następne pokolenie musi w tej czy innej formie wesprzeć swoich rodziców, by wyciągnąć ich z ubóstwa. To może zmienić nastawienie do redystrybucji wewnątrzpokoleniowej i solidarności międzypokoleniowej. Lepiej jednak dla wszystkich byłoby, gdyby nastąpiło to wcześniej.

Dziękuję za rozmowę.

Rozmawiał Konrad Malec, 25 stycznia 2011 r.