Czy Prezydent ma być królem, którego obdarzamy pełnym zaufaniem i wierzymy w mądrość jego decyzji? Czy też raczej sługą, który po prostu wykonuje swoje zadania na rzecz społeczeństwa i w tym zakresie podlega kontroli? Niestety polski model wciąż sytuuje Prezydenta jako nie podlegający kontroli demokratycznej symbol majestatu Rzeczypospolitej.
Wybór w Polsce Prezydenta w drodze wyborów powszechnych, a także jego ogólne zwierzchnictwo konstytucyjne plasują go nad wszystkimi innymi władzami. Nie pełni on funkcji sługi wobec obywateli, ale znajduje się gdzieś ponad nimi. To myślenie dominuje także – niestety – w orzecznictwie konstytucyjnym. W lipcu 2011 roku Trybunał Konstytucyjny rozstrzygnął sprawę niezgodności z Konstytucją art. 135 par. 2 Kodeksu Karnego (sygn. P 12/09). Przepis ten ustanawia odpowiedzialność karną za przestępstwo znieważenia Prezydenta. Teraz jest ono zagrożone karą do trzech lat pozbawienia wolności. Tylko dwóch sędziów TK zdecydowało się na zdanie odrębne w tej sprawie (Stanisław Biernat i Piotr Tuleja). Pozostałych 12 podpisało się między innymi pod takimi twierdzeniami:
Dokonanie czynu określonego w art. 135 § 2 k.k., a zatem wystąpienie przeciwko podmiotowi będącemu emanacją ustrojową „dobra wspólnego”, godzi w Rzeczpospolitą jako dobro wspólne wszystkich obywateli przez np. obniżenie prestiżu organów państwa, erozję zaufania obywateli do Rzeczypospolitej, i może prowadzić do stanów malejącego stopnia identyfikacji obywateli z państwem.
Czego można wymagać od majestatu
Obywatele jednak coraz częściej nie chcą godzić się na takie ustawienie polityczne i konstytucyjne pozycji Prezydenta. Kwestionują jego działania czy zaniechania oraz podejmują działania mające na celu pociągnięcie go do odpowiedzialności. Najlepszym przykładem są sprawy wytoczone przez przedstawicieli Forum Obywatelskiego Rozwoju oraz Stowarzyszenie Liderów Lokalnych Grup Obywatelskich o dostęp do opinii prawnych sporządzonych na potrzeby reformy OFE. Sprawa nie jest jeszcze ostatecznie zakończona, jednak przetarła szlak debaty publicznej. Okazało się, że Prezydent może jednak wobec obywateli odpowiadać. Można od niego wymagać udostępnienia informacji publicznej – jego obowiązkiem jest odpowiedzieć w terminie na wnioski obywateli. W zakresie korzystania z kompetencji dotyczących procesu legislacyjnego nie może odmówić wydania dokumentów, które zostały przygotowane za publiczne pieniądze.
Niektórzy powiedzą może, że czym innym jest zapewnienie przejrzystości działania władzy publicznej (a więc ujawnianie informacji publicznych), a czym innym kontrola merytoryczna korzystania z prerogatyw prezydenckich. W przypadku tych ostatnich Prezydent nie podlega kontroli, nawet jeśli może to skutkować naruszeniem praw i wolności jednostki. Ale czy na pewno powinno tak być? Czy Konstytucja RP nie ujmuje tych kwestii zbyt sztywno? A może mamy do czynienia z praktyką ustrojową braku możliwości ingerencji w korzystanie z prerogatyw przez Prezydenta? Czy nawet jeśli Prezydent ma pełną swobodę w podejmowaniu określonych decyzji merytorycznych, może je podejmować bez uzasadnienia (szczególnie jeśli decyzja jest negatywna) lub też bez końca przedłużać czas oczekiwania na nie?
Jedną z najważniejszych prerogatyw Prezydenta jest prawo do nadawania obywatelstwa. Pobieżny przegląd prasy wskazuje, że Prezydent szczególnie korzystnie traktuje wybitnych sportowców, jak Emmanuel Olisadebe, Damien Perquis, Ludovic Obraniak czy Roger Guerreiro. Potencjalny fakt „wpisania” piłkarzy do kadry narodowej znakomicie przyspieszał za każdym razem proces decyzyjny. Niestety osoby, które od wielu lat przebywają w Polsce, mają silne związki z polską kulturą i społeczeństwem, nie są traktowane tak samo. Mam wątpliwości czy tego typu niejednolite praktyki budują obywatelskie zaufanie.
O jakości sprawowania władzy publicznej decyduje nie tylko efekt działań, ale także ich styl. W zakresie prerogatyw jest wiele do zrobienia. Z pewnością korona by Prezydentowi z głowy nie spadła, gdyby zaczął stosować mechanizmy sprawiedliwości proceduralnej przy korzystaniu z tego uprawnienia. Nikt nie kwestionuje jego swobody decyzyjnej w tym zakresie. Niech tylko przy tym szanuje prawo obywateli do rzetelnego uzasadniania decyzji oraz rozsądnych terminów. Zasada demokratycznego państwa prawnego obowiązuje przecież także Prezydenta.
Bunt sędziów
Przez kilka lat Trybunał Konstytucyjny oraz sądy administracyjne miały w Polsce problem z rozstrzygnięciem tak zwanej sprawy niepowołanych sędziów. W 2007 roku Prezydent Lech Kaczyński podjął decyzję o niepowołaniu dziewięciu sędziów do pełnienia urzędu (lub odmowie awansu z urzędu sędziego sądu rejonowego do sędziego sądu okręgowego). W późniejszym czasie dołączył do tej grupy jeszcze jeden sędzia sądu wojskowego. Decyzja została podjęta bez żadnego uzasadnienia. Nie została nawet właściwie doręczona. Dopiero w wyniku nacisku zdecydowano się na opublikowanie w „Monitorze Polskim” informacji o całej sprawie.
Niedoszli sędziowie, wspierani przez najlepsze kancelarie, wytoczyli największe działa prawne przeciwko Prezydentowi. Twierdzili, że mają prawo być potraktowani tak jak na to zasługują obywatele w demokratycznym państwie prawnym, a więc z poszanowaniem zasad sprawiedliwości proceduralnej i właściwym uzasadnieniem decyzji. Niestety nie doczekali się tego, gdyż Kancelaria Prezydenta nie zmieniła swojego podejścia, a sądy, do których się zwrócili, nie zaryzykowały odważnego i precedensowego orzeczenia. Sprawy skończyły się dopiero w 2012 roku, choć mogło to się stać o wiele wcześniej gdyby tylko Trybunał Konstytucyjny przez kilka lat nie traktował skarg konstytucyjnych niepowołanych sędziów jak „gorących kartofli”.
W efekcie mamy sytuację, w której na poziomie praktyki ustrojowej niewiele się zmieniło. Prezydent może w zasadzie odpowiedzieć negatywnie na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa o powołanie sędziego i nie musi tego nawet uzasadniać. Co więcej, osoba zainteresowana nie dowie się jakie przyczyny stały za odmową nominacji – czy złe cechy charakteru, analiza życiorysu czy podszepty zauszników politycznych, którym być może dana osoba kiedyś czymś się naraziła. Wszystko pozostaje w sferze domysłów. Prezydent posiada kompetencję, która w żaden sposób nie jest przedmiotem kontroli. Co prawda obecny Prezydent z możliwości odmawiania powołania sędziego nie korzysta, ale przecież to raczej skutek kultury politycznej niż twardego prawa.
* Adam Bodnar, doktor nauk prawnych, adiunkt w Zakładzie Praw Człowieka WPiA UW, wiceprezes zarządu Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka, członek zarządu Stowarzyszenia im. prof. Zbigniewa Hołdy oraz stały współpracownik „Kultury Liberalnej”.
** Tekst ukazał się w dziale "Temat tygodnia", w„Kultura Liberalna” nr 203 (48/2012) z 27 listopada 2012 r.
Inne tematy w dziale Polityka
