Czy prezydenta można odwołać w referendum? Nie, ale…

Tekst dostępny także pod adresem http://bartlomiejkozlowski.pl/chmaj.htm, dalej link do wersji PDF

Ostatnio w części polskiego Internetu zrobiła się ponoć awantura po tym, jak profesor prawa konstytucyjnego Marek Chmaj zasugerował, że kadencja obecnego Prezydenta RP Andrzeja Dudy mogłaby zostać skrócona w wyniku przeprowadzania referendum. Jak można przeczytać w wywiadzie, którego prof. Chmaj udzielił „Wirtualnej Polsce” jego propozycja jest nieco bardziej złożona: referendum jako takie w ogóle miałoby się tyczyć nie po prostu skrócenia kadencji urzędującego Prezydenta, ale „przyznania głowie państwa istotnych ustrojowo dodatkowych kompetencji, niezastrzeżonych dotychczas dla prezydenta w Konstytucji”. Stwierdził on też, że „W pytaniu referendalnym można by zastrzec, że pozytywna odpowiedź oznaczać będzie konieczność przedterminowego zarządzenia nowych wyborów prezydenckich”. Tak więc, sugerowane przez prof. Chmaja referendum jak najbardziej mogłoby się tyczyć skrócenia kadencji Andrzeja Dudy, aczkolwiek niekoniecznie tylko. Przy okazji chciałbym zresztą zauważyć, że prof. Chmaj wpadł w pewną sprzeczność twierdząc z jednej strony, że „Samo referendum (…) nie powinno dotyczyć skrócenia kadencji prezydenta”, a z drugiej, że referendum mogłoby się odbyć w sprawie wydłużenia lub skrócenia kadencji prezydenta, gdyż jest to sprawa o szczególnym znaczeniu dla państwa, a więc taka, w której zgodnie z art. 125 ust. 1 Konstytucji można przeprowadzić referendum. Oczywiście, owo wydłużenie bądź skrócenie kadencji prezydenta mogłoby się tyczyć dopiero Prezydenta wybranego w kolejnych wyborach. Niemniej jednak, jak zostało tu już powiedziane prof. Chmaj stwierdził, że w pytaniu referendalnym można byłoby zastrzec, że udzielenie pozytywnej odpowiedzi jest automatycznie głosowaniem za przedterminowym przeprowadzeniem wyborów prezydenckich. Można więc z powodzeniem twierdzić, że Marek Chmaj zasugerował przeprowadzenie referendum w sprawie skrócenia kadencji Prezydenta RP Andrzeja Dudy – które to referendum mogłoby mieć oczywiście pewną otoczkę, niezwiązaną bezpośrednio z urzędującym prezydentem, ale mimo wszystko dotyczyłoby (także) jego odwołania.

Czy jednak kadencję Prezydenta można skrócić w wyniku referendum? Pomysł taki może się wydawać (i wydawał mi się) kompletną bzdurą. Konstytucja bardzo wyraźnie mówi, kiedy kadencja urzędującego Prezydenta RP zostaje przerwana. Coś takiego, zgodnie z art. 131 ust. 2 Konstytucji następuje w następujących sytuacjach:

1) śmierci Prezydenta Rzeczypospolitej,

2) zrzeczenia się urzędu przez Prezydenta Rzeczypospolitej,

3) stwierdzenia nieważności wyboru Prezydenta Rzeczypospolitej lub innych przyczyn nieobjęcia urzędu po wyborze,

4) uznania przez Zgromadzenie Narodowe trwałej niezdolności Prezydenta Rzeczypospolitej do sprawowania urzędu ze względu na stan zdrowia, uchwałą podjętą większością co najmniej 2/3 głosów ustawowej liczby członków Zgromadzenia Narodowego,

5) złożenia Prezydenta Rzeczypospolitej z urzędu orzeczeniem Trybunału Stanu.

Na podstawie tych przepisów z powodzeniem można twierdzić, że usunięcie prezydenta z urzędu w jakichkolwiek innych przepadkach, niż określone w tych przepisach i w innym, niż przewidziany przez te przepisy trybie, jest niedopuszczalne. Jeśli prezydent nie podoba się nawet 100% społeczeństwa, to ludzie mogą go po prostu nie wybrać na kolejną kadencję – jeśli zechciałby startować w wyborach. Nie może być on jednak usunięty ze swego stanowiska, o ile nie zachodzą sytuacje określone w pkt 3 – 5 art. 131 Konstytucji. I oczywiście nie może zostać usunięty z urzędu w drodze referendum.

Lecz jeśli Prezydent RP nie może zostać pozbawiony stanowiska w drodze referendum (taka interpretacja przepisów konstytucji wydaje mi się najbardziej logiczna i zgodna z tzw. zasadami państwa prawa) to skąd wziął się pomysł prof. Marka Chmaja – bądź co bądź, uznanego prawnika – konstytucjonalisty – że coś takiego można byłoby zrobić? Otóż, prof. Chmaj powołuje się w tym względzie na art. 125 ust. 1 Konstytucji, który mówi, że „W sprawach o szczególnym znaczeniu dla państwa może być przeprowadzone referendum ogólnokrajowe”. Trudno zaś byłoby zaprzeczyć temu, że kwestia skrócenia kadencji prezydenta byłaby sprawą o szczególnym znaczeniu dla państwa. Tym bardziej zaś sprawą o szczególnym znaczeniu dla państwa byłaby kwestia nie tylko samego skrócenia kadencji urzędującego prezydenta, ale także zmiany uprawnień głowy państwa, w tym np. skrócenia bądź wydłużenia kadencji prezydenta jako takiej w ogóle. Jeśli tego rodzaju kwestie są sprawami o szczególnym znaczeniu dla państwa – a nikt chyba nie powie, że nie są – to wydaje się, że można postawić pytanie, dlaczego nie można byłoby – nie łamiąc przy tym Konstytucji – przeprowadzić ogólnokrajowego referendum, w którym obywatelom zostałoby postawione pytanie, czy są oni za skróceniem kadencji urzędującego prezydenta i ogłoszeniem przedterminowych wyborów. Konstytucja, chciałbym zauważyć, nic nie mówi na temat tego, w jakich sprawach referendum nie może zostać przeprowadzone. Z art. 125 ust.1 implicite wynika, że referendum nie można przeprowadzić w sprawach nie mających szczególnego znaczenia dla państwa, ale nie ulega raczej wątpliwości, że przerwanie kadencji prezydenta byłoby sprawą mającą dla państwa szczególne znaczenie. Nie ma co tu już mówić, że o tym, czy coś jest sprawą o szczególnym znaczeniu dla państwa decyduje organ władzy publicznej postanawiający przeprowadzić referendum, a decyzja tego organu w kwestii przeprowadzenia referendum nie może zostać uchylona przez jakiś inny organ państwowy z powodu stwierdzenia, że sprawa, której miałoby dotyczyć referendum nie ma szczególnego znaczenia dla państwa.

Czy jednak referendum w sprawie odwołania prezydenta Andrzeja Dudy ze stanowiska można w ogóle byłoby ogłosić? Jak już pisałem tu wcześniej, z Konstytucji można wywnioskować, że prezydent może zostać usunięty ze swego urzędu tylko w wyraźnie określonych w niej przypadkach i w związku z tym nie można pozbawić go stanowiska w drodze referendum. Lecz sądzę jednak, że jeśli nawet istnieją poważne wątpliwości odnośnie możliwości legalnego usunięcia prezydenta z urzędu w drodze referendum, to mimo wszystko dałoby się argumentować, że referendum takie mogłoby zostać przeprowadzone. Dlaczego? Otóż popatrzmy się na art. 125 ust. 2 Konstytucji, w którym jest mowa o tym, kto ma prawo zarządzić referendum. W przepisie tym powiedziane jest, że „Referendum ogólnokrajowe ma prawo zarządzić Sejm bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów lub Prezydent Rzeczypospolitej za zgodą Senatu wyrażoną bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby senatorów”. Oczywiście, trudno byłoby sobie wyobrazić, że prezydent Andrzej Duda wystąpiłby do Senatu z wnioskiem o zgodę na przeprowadzenie referendum w sprawie usunięcia go z urzędu. Lecz jak najbardziej można sobie wyobrazić (choć oczywiście, wydaje się raczej mało prawdopodobne, by tak się mogło naprawdę stać – mówimy tu o sytuacji wysoce hipotetycznej i to należy mieć na uwadze czytając ten tekst) że referendum w sprawie skrócenia kadencji Andrzeja Dudy zarządziłby Sejm. Zauważmy tu, że decyzja Sejmu o przeprowadzeniu w jakiejś sprawie referendum zapada w drodze zwykłej uchwały – nie ustawy, którą może zawetować prezydent. I co więcej, gdyby nawet było tak (a myślę, że tak jest), że usunięcie prezydenta z urzędu w drodze referendum jest niezgodne z Konstytucją, to żaden państwowy organ nie mógłby uchylić decyzji o przeprowadzeniu referendum w takiej sprawie. Nie mógłby czegoś takiego zrobić prezydent, gdyż ma on prawo wetować uchwalone przez Sejm ustawy, ale nie uchwały. Nie mógłby tego oczywiście zrobić także Senat, bo ten może się zgodzić na referendum zarządzone przez prezydenta, ale nie może zastopować referendum ogłoszonego przez Sejm. Co niemniej ważne, nie mógłby tego zrobić także Trybunał Konstytucyjny. Wynika to jednoznacznie z art. 188 Konstytucji w którym jest powiedziane, że

Trybunał Konstytucyjny orzeka w sprawach:

1. zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją,

2. zgodności ustaw z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie,

3. zgodności przepisów prawa, wydawanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami,

4. zgodności z Konstytucją celów lub działalności partii politycznych,

5. skargi konstytucyjnej, o której mowa w art. 79 ust. 1.

Uchwała Sejmu w sprawie przeprowadzenia referendum o skróceniu kadencji prezydenta niewątpliwie nie byłaby ustawą, ani umową międzynarodową, ani też w ogóle przepisem prawa, wydanym przez jakiś centralny organ państwowy. Nie byłaby ona, jak to określają prawnicy, aktem normatywnym, a poza badaniem zgodności z Konstytucją celów lub działalności partii politycznych tylko takie ma prawo badać TK (skarga konstytucyjna też zawsze musi dotyczyć zgodności z konstytucją, umową międzynarodową, bądź ustawą jakiegoś przepisu prawnego, na podstawie którego, jak zostało to powiedziane w art. 79 ust. 1 konstytucji „ sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o (czyichś) wolnościach lub prawach albo o (…) obowiązkach określonych w Konstytucji”). Przeprowadzenia zarządzonego przez Sejm referendum w sprawie przedterminowego odwołania prezydenta nie mógłby też rzecz jasna zablokować żaden „zwykły” sąd (tj. sąd powszechny – np. Sąd Okręgowy w Warszawie – czy też sąd administracyjny, lub Sąd Najwyższy), gdyż nie miałby podstaw prawnych do takiego działania. (1)

Czyżby zatem Prezydenta można było usunąć ze stanowiska w drodze przeprowadzenia referendum zarządzonego przez Sejm – mimo, iż z Konstytucji zdaje się całkiem jednoznacznie wynikać, że Prezydent przed końcem swojej kadencji może zostać pozbawiony urzędu wyłącznie w przypadkach określonych w art. 131 ust. 2 – a to dlatego, że żaden państwowy organ nie byłby uprawniony do podjęcia decyzji o niedopuszczalności przeprowadzenia referendum zarządzonego przez Sejm – zaś przecież zgodnie z art. 125 ust. 3 Konstytucji, na który niewątpliwie powołałby się zwolennik tezy o możliwości odwołania Prezydenta ze stanowiska w drodze referendum „Jeżeli w referendum ogólnokrajowym wzięło udział więcej niż połowa uprawnionych do głosowania, wynik referendum jest wiążący”?

Otóż, nie jest to dla mnie całkiem oczywiste. Dlaczego? Otóż dlatego, że może istnieć różnica między opowiedzeniem się przez społeczeństwo w referendum za jakimś rozwiązaniem, a możliwością wprowadzenia w życie tego rozwiązania.

Jest oczywiście prawdą, że art. 125 ust. 2 Konstytucji mówi o wiążącym wyniku referendum, w którym wzięła udział większość uprawnionych do głosowania. Lecz w rzeczywistości wynik ogólnokrajowego referendum – na co zwracałem uwagę w napisanym jakiś czas temu tekście – byłby jednoznacznie wiążący tylko w niektórych przypadkach. Z takim jednoznacznie, w prosty sposób wiążącym wynikiem referendum mielibyśmy do czynienia np. w przypadku, gdyby w następstwie referendum przeprowadzonego na podstawie art. 90 ust. 3 Konstytucji Prezydent RP nie dostał zgody na ratyfikację umowy międzynarodowej przekazującej organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencje organów władzy państwowej w niektórych sprawach. Zauważmy przy okazji, że w tym akurat przypadku nie wiążący w świetle art. 125 ust. 2 Konstytucji wynik referendum (np. dlatego, że w referendum nie wzięła udział wystarczająca liczba uprawnionych do głosowania) byłby de facto… wiążący – w tym sensie, że dawałby prezydentowi „czerwone światło” na ratyfikację takiej umowy (natomiast opowiedzenie się przez konieczną większość uprawnionych i głosujących w takim referendum za daniem prezydentowi zgody na ratyfikację wspomnianego rodzaju umowy międzynarodowej upoważniałoby rzecz jasna Prezydenta do ratyfikowania takiej umowy, lecz mimo wszystko nie zmuszałoby go do tego). W prosty sposób wiążący byłby też wynik referendum w sprawie zmiany Konstytucji – a konkretnie rzecz biorąc jej rozdziałów I („Rzeczpospolita”), II („Wolności prawa i obowiązki człowieka i obywatela”) lub XII („Zmiana Konstytucji”). Jeśli więc Sejm większością co najmniej 2/3 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów oraz Senat bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby senatorów uchwaliłby zmiany w którymś z tych rozdziałów Konstytucji, a następnie co najmniej 1/5 ustawowej liczby posłów, Senat lub Prezydent RP w ciągu 45 dni od uchwalenia ustawy o zmianie Konstytucji przez Senat zwróciłby się do Marszałka Sejmu o zarządzenie referendum w sprawie zatwierdzenia zmiany Konstytucji, to referendum takie, które Marszałek Sejmu powinien ogłosić niezwłocznie i które powinno odbyć się w ciągu 60 dni od daty złożenia stosownego wniosku miałoby rezultat wiążący. Jeśli większość głosujących (przy czym, uwaga, w tym akurat przypadku nie byłoby wymogu określonej frekwencji) poparłaby uchwalone przez parlament zmiany w Konstytucji, Marszałek Sejmu musiałby przedstawić ustawę o zmianie Konstytucji Prezydentowi do podpisu, a ten w ciągu 21 dni musiałby ją podpisać i zarządzić jej ogłoszenie w Dzienniku Ustaw. Jeśli większość głosujących w referendum, o którym tu jest mowa, zmiany Konstytucji by nie poparła, zmiana ta nie mogłaby wejść w życie.

Lecz w bardzo wielu przypadkach wiążący w świetle art. 125 ust. 3 Konstytucji wynik referendum (przy czym przepis ten nie odnosi się do referendum w sprawie zmiany samej Konstytucji) w rzeczywistości nie byłby prawnie wiążący – a w każdym razie, nie w jakiś prosty sposób. Z jakiego powodu? Otóż przede wszystkim z takiego, że bezpośrednio w drodze referendum nie można w Polsce zmieniać i stanowić prawa. Jeśli więc konieczna w świetle art. 125 ust. 3 Konstytucji większość uprawnionych do głosowania i głosujących opowiedziałaby się za stosowaną zmianą np. kodeksu karnego, kodeksu cywilnego, ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o podziale administracyjnym kraju, ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, albo od osób prawnych czy też np. ustawy antyaborcyjnej to nie skutkowałoby to jeszcze zmianą prawa, za którą większość głosujących opowiedziałaby się w referendum. Aby zmienić, lub uchylić jakiś przepis prawny rangi ustawowej – bądź wprowadzić nowy – zmianę tę musi przegłosować Sejm, następnie musi ją rozpatrzyć Senat (który może ją zawetować albo wprowadzić do niej poprawki – przy czym w takich przypadkach ustawa wraca do Sejmu, który veto Senatu bądź zaproponowane przezeń poprawki może odrzucić bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów), a na końcu podpisać Prezydent. Natomiast samo opowiedzenie się przez społeczeństwo za jakąś zmianą w prawie (inną, niż przegłosowana wcześniej przez Sejm i Senat zmiana w rozdziale I, II lub XII Konstytucji) nie skutkuje dokonaniem tej zmiany.

To jeszcze nie znaczy, że np. opowiedzenie się przez wymaganą większość głosujących w referendum za uchyleniem jakiegoś przepisu prawnego byłoby po prostu prawnie irrelewantne i nie stanowiłoby niczego więcej, jak tylko wyrażenia opinii w danej sprawie przez społeczeństwo. Można sobie wyobrazić, że jeśli wymagana przez art. 125 ust.3 Konstytucji większość głosujących opowiedziałaby się za np. usunięciem z kodeksu karnego przepisu dotyczącego – dajmy na to – przestępstwa publicznego znieważenia Prezydenta (art. 135 par. 3) (2) to Trybunał Konstytucyjny w postępowaniu wszczętym na wniosek któregoś z uprawnionych podmiotów – zgodnie z art. 191 ust.1 Konstytucji mógłby to być Prezydent Rzeczypospolitej, Marszałek Sejmu, Marszałek Senatu, Prezes Rady Ministrów, 50 posłów, 30 senatorów, Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego, Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, Prokurator Generalny, Prezes Najwyższej Izby Kontroli, bądź Rzecznik Praw Obywatelskich – albo będącym wynikiem złożenia przez kogoś skargi konstytucyjnej, o której jest mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji (załóżmy, że ktoś zostałby prawomocnie skazany za publiczne znieważenie Prezydenta) mógłby, powołując się na art. 125 Konstytucji orzec, że obecność w kodeksie karnym przepisu o publicznym znieważeniu Prezydenta jest niezgodna z Konstytucją – nawet, jeśli nie uważałby, że przepis ten narusza np. art. 54, w którym jest mowa o tym, że „Każdemu zapewnia się wolność wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji”, ewentualnie byłby zdania, że jest on usprawiedliwiony przez art. 31 ust. 3, w którym jest mowa o tym, że „Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób” i dodane jest do tego, że „Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw”. To samo, tak nawiasem mówiąc, mógłby zrobić zwykły sąd rozpatrujący sprawę o publiczne znieważanie prezydenta – choć oczywiście nie poprzez generalne pozbawienie mocy prawnej art. 135 par. 3 k.k. (jasne jest, że Sąd Okręgowy, bądź Sąd Apelacyjny lub nawet Sąd Najwyższy nie może zrobić czegoś takiego) ale poprzez odmowę zastosowania tego przepisu jako niezgodnego z Konstytucją – czy to z powodu naruszania przez ten przepis konstytucyjnego prawa do swobodnego wyrażania swoich poglądów, czy też z powodu opowiedzenia się przez wymaganą większość w referendum za uchyleniem tego przepisu. Pamiętajmy tu, że zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji „Sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom”. O Konstytucji jest w tym przepisie mowa najpierw – co można interpretować w ten sposób, że sędziowie są uprawnieni do tego, by w rozpatrywanych przez siebie sprawach nie stosować przepisów prawnych, w tym ustaw, niezgodnych według nich z Konstytucją.

Lecz o ile wynik referendum może być podstawą do uznania przez Trybunał Konstytucyjny jakiegoś obowiązującego przepisu za niezgodny z Konstytucją, bądź też ewentualnie do niezastosowania takiego przepisu przez sąd, to w sposób oczywisty nie może on bezpośrednio prowadzić do stworzenia jakiegoś przepisu nowego, nie istniejącego wcześniej. Taki bowiem można wprowadzić wyłącznie w drodze uchwalenia go przez Sejm, zatwierdzenia (bądź poprawienia) przez Senat i ostatecznie podpisania przez Prezydenta. (3) Ponadto, referendum może się tyczyć nie tylko jakichś określonych przepisów prawnych – czy to już istniejących, które w następstwie referendum miałyby zostać uchylone, czy też nowych, dopiero proponowanych, ale także jakichś bardziej ogólnych rozwiązań, wymagających wprowadzenia takich czy innych zmian w prawie, które to zmiany nie są jednak wyraźnie wskazane w pytaniu referendalnym. Wiążący w świetle art. 125 ust. 3 wynik takiego referendum byłby de facto jedynie wyrażeniem przez społeczeństwo opinii na taki czy inny temat, ponieważ z prawnego punktu widzenia tak naprawdę nie mógłby być czymś innym. (4)

Jaki jednak byłby prawny rezultat przeprowadzenia zarządzonego przez Sejm referendum w sprawie usunięcia z urzędu Prezydenta? Jak już tu wcześniej wspomniałem, choć z Konstytucji zdaje się całkiem jednoznacznie wynikać, że prezydent może być przed końcem swojej kadencji usunięty ze stanowiska tylko w przypadkach określonych w art. 131 ust. 2 pkt 3, 4 i 5 Konstytucji – tj. stwierdzenia nieważności wyboru Prezydenta Rzeczypospolitej przez Sąd Najwyższy lub innych przyczyn nieobjęcia urzędu po wyborze, uznania przez Zgromadzenie Narodowe trwałej niezdolności Prezydenta Rzeczypospolitej do sprawowania urzędu ze względu na stan zdrowia uchwałą podjętą większością co najmniej 2/3 głosów ustawowej liczby członków Zgromadzenia Narodowego lub złożenia Prezydenta Rzeczypospolitej z urzędu orzeczeniem Trybunału Stanu (prezydent może też oczywiście sam zrezygnować ze sprawowania urzędu bądź zostać odwołany z jego pełnienia przez Pana Boga poprzez odwołanie go z tego świata) to jednocześnie z Konstytucji zdaje się wynikać, że gdyby Sejm uchwałą podjętą bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów zarządził przeprowadzenie referendum w sprawie przedterminowego zakończenia kadencji Prezydenta, to żaden inny państwowy organ nie mógłby uchylić decyzji Sejmu i nie dopuścić do przeprowadzenia takiego referendum. Owszem, czymś jakoś wyobrażalnym byłby w tego rodzaju sytuacji swego rodzaju „bunt” Państwowej Komisji Wyborczej, która – jest to do pomyślenia – mogłaby odmówić przeprowadzenia referendum, które jej zdaniem byłoby sprzeczne z Konstytucją. Lecz trzeba powiedzieć, że można jedynie spekulować i wysnuwać hipotezy na temat tego, czy PKW w razie zarządzenia przez Sejm referendum w sprawie odwołania Prezydenta ze stanowiska odmówiłaby przeprowadzenia takiego referendum z powodu jego niekonstytucyjności. Niewykluczone, że tak by zrobiła, lecz bardzo możliwe, że jednak nie.

Załóżmy zatem, że Sejm wymaganą większością głosów zarządza referendum w sprawie usunięcia Andrzeja Dudy ze stanowiska Prezydenta RP, referendum się odbywa, większość uprawnionych do głosowania bierze w nim udział, a większość głosujących opowiada się za wyrzuceniem Dudy z zajmowanego przez niego urzędu. Byłby taki wynik hipotetycznego referendum prawnie wiążący w tym sensie, że oznaczałby on koniec kadencji obecnego Prezydenta, tymczasowe przejęcie jego funkcji przez Marszałka Sejmu i konieczność rozpisania nowych wyborów?

To jest, jak myślę, pewna zagwozdka. Kluczową rolę w stwierdzeniu tego, czy referendum, w którym konieczna w świetle art. 125 ust. 3 Konstytucji większość głosujących opowiedziała się za usunięciem Prezydenta z urzędu ma skutek prawny w postaci przerwania kadencji Prezydenta przed upływem jej pięcioletniego terminu odegrałby Sąd Najwyższy, do którego kompetencji zgodnie z art. 125 ust. 4 Konstytucji należy badanie ważności referendum ogólnokrajowego, o którym jest mowa w art. 125 ust. 1 Konstytucji, a także referendum w sprawie zmiany Konstytucji, o którym jest mowa w art. 235 ust. 6.

Co Sąd Najwyższy orzekłby o ważności referendum, w którym wymagana przez art. 125 ust. 3 większość głosujących opowiedziałaby się za usunięciem Andrzeja Dudy z zajmowanego przez niego urzędu i które to referendum miałoby wynik wiążący w świetle tego przepisu? Czy uznałby, że wiążący w myśl art. 125 ust. 3 Konstytucji wynik takiego referendum jest równoznaczny z przedterminowym zakończeniem kadencji Prezydenta, czy może stwierdziłby jednak, że taki wynik referendum, nawet, jeśli spełnia on wymagania określone we wspomnianym przepisie, to nie może prowadzić do naruszenia przepisów konstytucyjnych, które przewidują co prawda możliwość usunięcia Prezydenta z urzędu, ale tylko w ściśle określonych przez nie przypadkach i oczywiście nie w drodze referendum?

Jedyną póki co możliwą odpowiedzią na powyższe pytanie jest odpowiedź „nie wiadomo”. Snując jednak spekulacje – bo tylko to jest możliwe – na temat tego, co Sąd Najwyższy mógłby orzec n.t. ważności hipotetycznego referendum w sprawie odwołania Prezydenta – warto też jednak pomyśleć o tym, jaka część tego Sądu orzekałaby w sprawie ważności owego referendum. Otóż, byłaby to Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych, o której Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku sprawie Dolińska - Ficek i Ozimek przeciwko Polsce (8/11/2021) orzekł, że z racji powołania jej członków przez uzależnioną od polityków Krajową Radę Sądownictwa nie jest ona sądem niezależnym, ustanowionym przez prawo. (5) Mogłoby zatem być np. tak: Sejm zarządza referendum w sprawie usunięcia Andrzeja Dudy ze stanowiska Prezydenta. Referendum się odbywa, większość uprawnionych bierze w nim udział i większość z nich opowiada się za usunięciem Dudy z zajmowanego przez niego urzędu. Następnie Sąd Najwyższy – Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych – powołując się na art. 131 ust. 2 pkt 3 – 5 Konstytucji, które wymieniają sytuacje, w jakich Prezydent może zostać usunięty ze stanowiska przed końcem swojej kadencji orzeka, że referendum było nieważne, w tym sensie, że nie spowodowało ono przerwania kadencji Prezydenta, mimo, iż w referendum tym spełnione zostały wymogi określone w art. 125 ust. 3 Konstytucji. Następnie zaś większość parlamentarna, liczące się autorytety prawnicze i znaczna część opinii publicznej stwierdzają, że orzeczenie Sądu Najwyższego w sprawie ważności referendum było nieważne, bo zostało wydane przez osoby nie będące tak naprawdę sędziami. (6) Mogłoby się więc zrobić… ciekawie.

Jeśli więc nawet pomysł usunięcia prezydenta ze stanowiska w drodze referendum nie jest pomysłem, którego realizacja byłaby na pewno, bez żadnej co do tego wątpliwości czymś sprzecznym z Konstytucją, lepiej byłoby nie próbować wcielić tego pomysłu w życie. Jeśli bowiem nawet można argumentować, że zrobienie czegoś takiego byłoby zgodne z Konstytucją, to nie ma wątpliwości co do tego, że byłoby to z prawnego punktu widzenia wyjątkowo wątpliwe. Konstytucja wszak określa przypadki, w których następuje skrócenie kadencji Prezydenta. Zorganizowanie wspomnianego rodzaju referendum – a szczególnie już jego skuteczność – stworzyłoby ponadto niebezpieczny precedens. Jeśli bowiem można byłoby w drodze referendum odwołać prezydenta – to dlaczego nie można byłoby w ten sam sposób odwołać np. premiera, rządu, Sądu Najwyższego, Trybunału Konstytucyjnego, czy też Sejmu albo Senatu – bądź nawet poszczególnych członków tych organów władzy? Być może, oczywiście, że powinna istnieć możliwość przerwania urzędowania tych, niektórych z tych czy jeszcze innych organów państwowych w drodze referendum. Odnośnie poglądu, że taka możliwość powinna istnieć można byłoby argumentować, że ma on wsparcie w art. 4 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym „Władza zwierzchnia w Rzeczypospolitej Polskiej należy do Narodu”. Niemniej jednak, jeśli możliwość, o której tu jest mowa miałaby istnieć, to warunki jej urzeczywistnienia powinny być określone w specjalnym (nie istniejącym obecnie) przepisie dotyczącym referendum w sprawie odwołania organu państwowego, nie zaś wywnioskowane z art. 125 Konstytucji. Bo z tego przepisu, obawiam się, można byłoby wyczytać zbyt dużo – gdyby uznać, że referendum można zrobić w każdej sprawie i że wynik referendum spełniającego warunki określone w ust. 3 tego artykułu jest bezwzględnie wiążący to można byłoby np. dojść do wniosku, że bezpośrednio w drodze referendum można wprowadzać jakieś nowe przepisy prawne – w tym być może takie, które naruszają podstawowe wolności i prawa obywatelskie. To oczywiście, jak już pisałem w tym tekście, byłoby niezgodne z Konstytucją, która jednoznacznie określa, w jaki sposób powinno tworzone być prawo. Przeprowadzenie referendum w sprawie odwołania Prezydenta – a zwłaszcza już skuteczność takiego referendum – mogłoby jednak stanowić precedens w kierunku wprowadzenia takich, jak wspomniane powyżej rozwiązań – odnośnie których można byłoby argumentować, że mają one wsparcie w art. 4 ust. 1 oraz w art. 125 Konstytucji, lecz które byłyby tak naprawdę niekonstytucyjne.

Na koniec tego tekstu chciałbym zauważyć jeszcze jedną rzecz. Otóż, uważam, że istnieje – choć raczej tylko teoretycznie rzecz biorąc – możliwość przedterminowego zakończenia kadencji Andrzeja Dudy – bez postawienia go przed Trybunałem Stanu (do tego potrzebne są 2/3 głosów Zgromadzenia Narodowego, czyli Sejmu i Senatu razem wziętych), bez uznania go przez Zgromadzenie Narodowe za trwale niezdolnego do sprawowania urzędu ze względu na stan zdrowia (potrzeba taka sama większość), lub zrobienia czegoś jeszcze gorszego. Jaka? Otóż Sejm mógłby wymaganą większością głosów (co najmniej 2/3 w obecności przynajmniej połowy ustawowej liczby posłów), a następnie Senat większością głosów wymaganą w jego przypadku (czyli większością bezwzględną w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby senatorów) uchwalić zmianę art. 127 ust. 2 Konstytucji i zamiast obecnego brzmienia tego przepisu, zgodnie z którym „Prezydent Rzeczypospolitej jest wybierany na pięcioletnią kadencję…” zapisać w nim np. to, że Prezydent Rzeczypospolitej wybierany jest na czteroletnią kadencję. I można byłoby też zapisać w takim przepisie to – chociaż nie byłoby to raczej zbytnio eleganckie – że przepis ten dotyczy kadencji Prezydenta sprawującego urząd w momencie wejścia tego przepisu w życie. Co więcej, z konstytucyjnego punktu widzenia czymś najprawdopodobniej absolutnie dopuszczalnym – choć już bardzo nieeleganckim, bo będącym prawem ewidentnie wymierzonym w konkretną osobę - byłoby uchwalenia specjalnego konstytucyjnego przepisu o usunięciu Andrzeja Dudy z urzędu prezydenta. Przepis taki mógłby budzić poważne wątpliwości etyczne, ale – zakładając, że zostałby on uchwalony w prawidłowy z proceduralnego punktu widzenia sposób – raczej trudno byłoby twierdzić, że jest on niezgodny z Konstytucją. A w każdym razie nie miałby kto – w wiążący prawnie sposób – tego stwierdzić. Trybunał Konstytucyjny może bowiem badać zgodność ustaw, czy też umów międzynarodowych z Konstytucją, ale nie może badać zgodności jednych przepisów Konstytucji z innymi przepisami Konstytucji.

Jak zatem widać, istnieje – teoretycznie przynajmniej rzecz biorąc – możliwość przedterminowego usunięcia Andrzeja Dudy z urzędu Prezydenta RP w inny sposób, niż poprzez postawienie go przed Trybunałem Stanu (i skazanie przez ten Trybunał – samo podjęcie przez Zgromadzenie Narodowe uchwały o postawieniu Prezydenta w stan oskarżenia skutkuje tylko zawieszeniem go w sprawowaniu obowiązków i tymczasowym, o ile nie nastąpi skazanie Prezydenta przez TS przejęciem jego funkcji przez Marszałka Sejmu), czy też poprzez uznanie go przez Zgromadzenie Narodowe za trwale niezdolnego do sprawowania urzędu ze względu na stan zdrowia, czy też poprzez jakieś działania w oczywisty już sposób bezprawne. Zauważmy tu pewien paradoks, polegający na tym, że usunięcie prezydenta w drodze wprowadzenia stosownej poprawki do Konstytucji byłoby łatwiejsze, niż usunięcie go w drodze działań, o których jest mowa w art. 131 Konstytucji. 2/3 ustawowej liczby członków Zgromadzenia Narodowego, potrzebnych do tego, by uznać Prezydenta za trwale niezdolnego do sprawowania urzędu ze względu na stan zdrowia lub postawić go przed Trybunałem Stanu (co przecież nie jest jeszcze równoznaczne z jego skazaniem) to 374 osoby. Zaś co najmniej 2/3 głosów w Sejmie w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów i bezwzględna większość głosów w Senacie przy obecności co najmniej połowy ustawowej liczby senatorów, co byłoby wymagane do dokonania zmiany Konstytucji, polegającej na wprowadzeniu do niej choćby specjalnego przepisu o skróceniu kadencji Andrzeja Dudy (bądź np. w ogóle skrócenia kadencji Prezydenta) to – teoretycznie rzecz biorąc – mogą być 154 głosy w Sejmie i 26 głosów w Senacie - czyli inaczej mówiąc 33,48% głosów ustawowej liczby posłów, 26% głosów ustawowej liczby senatorów i 32,14% ustawowej liczby członków całego Zgromadzenia Narodowego (które poniekąd nie uchwala zmian w Konstytucji). A że czegoś takiego nie dałoby się w praktyce zrobić z tego choćby powodu, że w Sejmie nie znalazłoby się do tego dostatecznie wielu chętnych? To już jest inny problem. Warto jednak zwrócić uwagę, że uchwalenie stosownej zmiany Konstytucji byłoby prawdopodobnie względnie najłatwiejszym do przeprowadzenia (choć też raczej w praktyce niemożliwym do zrealizowania) i budzącym najmniejsze wątpliwości prawne – bez porównania mniejsze w każdym razie, niż przeprowadzenie w takiej sprawie referendum – sposobem na przedterminowe usunięcie Andrzeja Dudy z zajmowanego przez niego urzędu.

Przypisy:

1. Można się zastanowić nad tym, czy zarządzenie przez Sejm referendum w sprawie usunięcia z urzędu Prezydenta nie mogłoby otworzyć pola do tzw. sporu kompetencyjnego, o którym jest mowa w art. 189 Konstytucji. Według tego przepisu „Trybunał Konstytucyjny rozstrzyga spory kompetencyjne pomiędzy centralnymi konstytucyjnymi organami państwa”, przy czym, zgodnie z art. 192 z wnioskiem do TK o rozstrzygnięcie takiego sporu mogą wystąpić Prezydent Rzeczypospolitej, Marszałek Sejmu, Marszałek Senatu, Prezes Rady Ministrów, Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego, Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego i Prezes Najwyższej Izby Kontroli.

Czy jednak hipotetyczne ogłoszenie przez Sejm referendum w sprawie odwołania Prezydenta mogłoby stworzyć pole do rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego między np. Sejmem, a Prezydentem przez TK? Jak można przeczytać w artykule Dariusza Góreckiego „Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych przez Trybunał Konstytucyjny” „W literaturze można napotkać stanowisko wymieniające aż pięć możliwości rozstrzygania sporu kompetencyjnego: 1. Gdy dwa organy państwa równocześnie uważają się za właściwe do podjęcia działania; 2. Gdy dwa organy uważają się za właściwe, ale jeden z nich zamierza działać, a drugi uważa, że w danej sprawie nie należy wykonywać swych kompetencji; 3. Gdy żaden z organów nie czuje się właściwym do załatwienia sprawy; 4. Gdy działanie jednego organu w ramach własnych kompetencji było postrzegane jako oddziałujące w sposób nieuprawniony w kompetencje innego organu, który sam nie podejmował działań prawnych; 5. Gdy jeden organ zapowiedział działanie, powołując się na własne kompetencje, a inne organy, w tym powołane do stania na straży szeroko rozumianej praworządności, uznały się za nieuprawnione posłużenia się kompetencjami w sferze prawa publicznego, a równocześnie nie było żadnego innego dostępnego i efektywnego mechanizmu sądowej oceny tego działania (ewentualnie poza odpowiedzialnością konstytucyjną osoby pełniącej dany urząd)”.

Ze wskazanych przez D. Góreckiego rodzajów sporu kompetencyjnego między organami państwa w przypadku ogłoszenia przez Sejm referendum w sprawie odwołania Prezydenta moglibyśmy mieć do czynienia ze sporem czwartego rodzaju. W tym bowiem przypadku działanie jednego organu państwowego, tj. Sejmu mogłoby być postrzegane jako próba nieuprawnionego wpłynięcia na kompetencje prezydenta, do których przecież należy sprawowanie swego urzędu przez okres pięcioletniej kadencji, o ile tylko nie zajdą takie okoliczności, jak uznanie Prezydenta za niezdolnego do sprawowania urzędu ze względu na stan zdrowia przez 2/3 Zgromadzenia Narodowego, czy też skazanie go przez Trybunał Stanu. Czy jednak Trybunał Konstytucyjny mógłby zablokować ewentualne referendum w sprawie przedterminowego zakończenia kadencji Prezydenta w przypadku, gdyby jakiś organ państwowy uprawniony do zainicjowania przed TK postępowania o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między centralnymi organami państwa wniósłby w przypadku zarządzenia przez Sejm takiego referendum wniosek o rozpatrzenie takiego sporu?

Próbując odpowiedzieć na to pytanie warto popatrzeć się na art. 85 ustawy z dnia z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Zgodnie z tym przepisem „Trybunał rozstrzyga spory kompetencyjne, w przypadku gdy: 1) co najmniej dwa centralne konstytucyjne organy państwa uznają się za właściwe do rozstrzygnięcia tej samej sprawy lub wydały w niej rozstrzygnięcia; 2) co najmniej dwa centralne konstytucyjne organy państwa uznają się za niewłaściwe do rozstrzygnięcia określonej sprawy”.

Czy zarządzenie przez Sejm referendum w sprawie usunięcia Prezydenta z urzędu tworzyłoby sytuację dającą się zakwalifikować jako któraś z określonych w art. 85 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym? Jeśli chodzi o rodzaj sytuacji, o której jest mowa w pkt 1 tego przepisu zarządzenie przez Sejm takowego referendum sytuacji takiej raczej by nie tworzyło. Trudno jest sobie bowiem wyobrazić, że Prezydent RP uważałby w takiej sytuacji, że to on jest władny podjąć działanie, które zostało podjęte przez Sejm. Oczywiście, czysto teoretycznie rzecz biorąc, mógłby uważać, że to on ma prawo ogłosić za zgodą Senatu referendum w sprawie wyrzucenia siebie z urzędu, ale jeśli by tak twierdził, to w świetle art. 125 ust. 2 Konstytucji w sposób oczywisty musiałby przyznać, że prawo zarządzenia takiego referendum ma także Sejm. Nie mielibyśmy też w takim przypadku z sytuacją, w której co najmniej dwa konstytucyjne centralne organy państwa wydały rozstrzygnięcie w tej samej sprawie. O ile bowiem Prezydent mógłby zaprotestować przeciwko ogłoszeniu przez Sejm referendum w sprawie jego odwołania i stwierdzić, że referendum takie jest w świetle przepisów Konstytucji nielegalne, to nie mógłby on jednak wydać w sprawie takiego referendum rozstrzygnięcia w sensie prawnym. Nie mógłby on np. zawetować uchwały w sprawie jego przeprowadzenia, ani skierować takiej uchwały do Trybunału Konstytucyjnego, gdyż zgodnie z art. 122 ust. 3 – 5 Konstytucji ma on takie uprawnienia w stosunku do uchwalonych przez Sejm ustaw, ale nie w stosunku do uchwał. Nie byłby on też oczywiście władny, by wydać jakiemuś organowi państwowemu polecenie niedopuszczenia do zorganizowania wspomnianego tu referendum. W przypadku ogłoszenia przez Sejm referendum w sprawie odwołania Prezydenta w oczywisty sposób nie mielibyśmy też do czynienia z sytuacją, w której co najmniej dwa centralne konstytucyjne organy państwa uznają się za niewłaściwe do rozstrzygnięcia określonej sprawy. Jak zatem widać, w hipotetycznym przypadku ogłoszenia przez Sejm referendum w sprawie odwołania Prezydenta Trybunał Konstytucyjny najprawdopodobniej nie mógłby zastopować takiego referendum w następstwie postępowania o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między centralnymi konstytucyjnymi organami państwa.

2. Istnienie tego przepisu w kodeksie karnym krytykowałem swego czasu w tekście „’Obraza władzy’ – przestępstwo z lamusa historii”.

3. Wydaje mi się jednak, że bezpośrednio w drodze referendum spełniającego warunki określone w art. 125 ust. 3 Konstytucji można byłoby stworzyć nową i do tego pozytywną, w pewnym przynajmniej sensie, normę prawną, jeśli istotną tej normy byłoby częściowe uchylenie, aczkolwiek nie po prostu całkowite zniesienie, jakiegoś przepisu prawnego i zredukowanie restrykcyjności prawa dla obywateli. Wyobraźmy tu sobie taką sytuację, że wymagana przez art. 125 ust. 3 większość głosujących opowiedziałaby się np. za tym, by publiczne nawoływanie do popełnienia przestępstwa bądź publiczne nawoływanie do nienawiści na tle różnic narodowościowych, etnicznych, rasowych itd. mogło być karane tylko wtedy, gdy bezpośrednio prowadzi do jakichś szkodliwych czy bezpośrednio niebezpiecznych skutków – a więc np. popełnienia czy też usiłowania popełnienia przestępstwa (nawiasem mówiąc, uważam, że przestępstwo „nawoływania do nienawiści” w ogóle nie powinno istnieć, chociażby ze względu na nieprecyzyjność terminu „nienawiść” – zakazy „mowy nienawiści” szereg razy krytykowałem w tekstach umieszczonych na moim blogu i stronie internetowej). Gdyby konstytucyjnie określona większość głosujących w referendum opowiedziała się za czymś takim, to sądy powinny uwzględniać coś takiego w sprawach o nawoływanie do popełnienia przestępstwa, czy też o nawoływanie do nienawiści, nawet, jeśli ustawa zmieniająca np. artykuły 117 par. 3, 126a, 255 bądź 256 kodeksu karnego nie zostałaby uchwalona. Coś takiego nie byłoby bowiem sprzeczne z zapisaną w art. 42 ust. 1 Konstytucji zasadą, że „Odpowiedzialności karnej podlega ten tylko, kto dopuścił się czynu zabronionego pod groźbą kary przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia”. Gdyby jednak społeczeństwo opowiedziało się w referendum za uznaniem za przestępstwo jakiegoś niekaralnego wcześniej zachowania, bądź podniesieniem wymiaru kary za jakieś zachowanie, to sądy – tak długo, jak nie weszłaby w życie ustawa uwzględniająca rezutlat takiego referendum – powinny mieć wynik takiego referendum dokładnie gdzieś. Karanie ludzi za niekaralne wcześniej czyny bądź wymierzanie im niemożliwych wcześniej do wymierzenia kar na tej podstawie, że wymagana przez art. 125 ust. 3 Konstytucji większość głosujących opowiedziała się za czymś takim w sposób oczywisty naruszałoby art. 42 ust. 1 Konstytucji. Naruszałoby też art. 2, zgodnie z którym „Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej” oraz art. 7, mówiący, że „Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa”. Przy okazji dodam jednak, że spełniające warunki określone w art. 125 ust. 3 Konstytucji opowiedzenie się przez odpowiednią większość głosujących w referendum za wprowadzeniem do systemu prawnego jakiegoś restrykcyjnego przepisu i uchwalenie tego przepisu w następstwie przewidzianej przez Konstytucję procedury ustawodawczej – bądź poparcie takiego przepisu przez konieczną, w świetle art. 125 ust. 3 Konstytucji większość uczestników referendum - nie powinno powstrzymać Trybunału Konstytucyjnego czy też sądu przed uznaniem takiego przepisu za niekonstytucyjny, jeśli naruszałby on gwarantowane przez Konstytucję (bądź prawo międzynarodowe) prawa lub wolności (lub inne normy konstytucyjne).

4. Myślę, że można byłoby twierdzić, że zlekceważenie przez rząd wyników referendum i nie dążenie do ich realizacji mogłoby być powodem do postawienia członków rządu, czy też niektórych z nich (np. premiera) przed Trybunałem Stanu. Pisałem o tym jakiś czas temu w swym tekście „Rzeczywiście wiążący? Charakter referendum w świetle przepisów Konstytucji z 1997 r.”.

5. Zob. https://www.iustitia.pl/nowa-krs-nowy-sn/4303-izba-kontroli-nadzwyczajnej-i-spraw-publicznych-nie-jest-sadem-ustanowionym-z-mocy-prawa-stwierdzil-w-wyroku-z-dnia-8-11-2021r-europejski-trybunal-praw-czlowieka i http://themis-sedziowie.eu/aktualnosci/sprawa-dolinska-ficek-i-ozimek-przeciwko-polsce-skargi-nr-4986819-i-5751119-tlumaczenie-na-j-polski/

6. A przynajmniej nie uprawnione do orzekania w sądzie, w którym zasiadają, bo o sędziach wspomnianej izby, którzy byli sędziami przed powołaniem ich do niej należy powiedzieć, że są oni sędziami jako takimi w ogóle. Jest jednak chyba oczywiste, że sędzia np. sądu apelacyjnego nie może zostać sędzią sądu najwyższego i w sposób prawnie wiążący orzekać w tym sądzie, jeśli do tego drugiego sądu nie awansuje w sposób zgodny z prawem.