Wniosek do Rzecznika Praw Obywatelskich

w dniach 21-23 września br, odbyła się w Łochowie konferencja samorządowa Patronów Honorowych Ruchu JOW, zorganizowana przez burmistrza Łochowa. Na konferencję przybył przedstawiciel RPO, p. Waldemar Rataj, z listem od RPO dra Janusza Kochanowskiego.

Uczestnicy Konferencji wręczyli RPO następujący Wniosek:

 

Łochów, 22 września 2007 r. 

  

 dr Janusz Kochanowski

Rzecznik Praw Obywatelskich

Al. Solidarności 77

00-090 Warszawa   

 

            Wnosimy na podstawie art. 9 w zw. z art. 10 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich o podjęcie działań mających na celu wyeliminowanie z porządku prawnego Rzeczypospolitej Polskiej następujących przepisów ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r. - Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej (dalej, „Ordynacja wyborcza”), które naruszają prawa obywatelskie wszystkich obywateli Rzeczypospolitej Polskiej oraz są niezgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej (dalej, „Konstytucja”), a w szczególności czynne i bierne prawo wyborcze do Sejmu RP:  

 

           1)            art. 160 ust. 1 oraz art. 133 ust. 1 Ordynacji wyborczej, które naruszają czynne prawo wyborcze określone w art. 62 ust. 1 Konstytucji (oraz są niezgodne z art. 96 ust. 2 Konstytucji),   

 

           2)            art. 139 ust. 2 oraz art. 133 ust. 1 Ordynacji wyborczej, które naruszają bierne prawo wyborcze określone w art. 99 ust. 1 Konstytucji, a przez to są z nim niezgodne (oraz są niezgodne z art. 96 ust. 2 Konstytucji),    

         poprzez wystąpienie w trybie art. 16 ust. 2 pkt 1) ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich do właściwych organów państwa z wnioskiem o podjęcie inicjatywy ustawodawczej w sprawie uchylenia przepisów powołanych powyżej i innych naruszających prawa obywatelskie, jak również całej Ordynacji wyborczej, oraz zastąpienie jej ordynacją wyborczą do Sejmu RP ustanawiającą wybory większościowe z jednomandatowymi okręgami wyborczymi w liczbie 460 w jednej turze głosowania, gwarantujące równość obywateli w całym procesie wyborczym, a także poprzez podjęcie innych działań stosownie do własnego uznania zmierzających do wnioskowanej niniejszym zmiany prawa wyborczego. 

 

 Uzasadnienie 

 

             I.            Ordynacja wyborcza, zwana „proporcjonalną”, od dłuższego już czasu spotyka się z szeroką krytyką społeczną oraz wśród osób zaangażowanych w działalność polityczną i służbę publiczną.              Sprawy dotyczące ordynacji wyborczej wymagają szczególnej uwagi w dniach rozpoczynającej się kampanii wyborczej, która niezwykle dobitnie ilustruje mankamenty systemu wyborczego.   

 

           II.            Tytułem uzasadnienia zarzutów co do powołanych na wstępie przepisów Ordynacji wyborczej, należy podnieść następujące argumenty.  

 

           Ad 1)            Art. 160 ust. 1 stanowi, że wyborca głosuje tylko na jedną listę okręgową, oddając głos na jednego z kandydatów z tej listy, przez co wskazuje jego „pierwszeństwo do uzyskania mandatu”. Przepis ten (w związku z przepisami art. 164 ust. 1, art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1) w sposób oczywisty łamie czynne prawo wyborcze, a także zasadę bezpośredniości wyborów, z dwóch powodów. Po pierwsze, poprzez uwzględnianie w podziale mandatów w pierwszej kolejności sumy głosów oddanych „na listę”, a dopiero w drugiej – na poszczególnych kandydatów, po drugie, poprzez głosowanie na jednego tylko kandydata w sytuacji, gdy w danym okręgu do zdobycia jest kilka mandatów. Przepisy te prowadzą do sytuacji, w której wybory są w praktyce „pośrednie”: najpierw głosy oddane na danego kandydata służą do obliczenia łącznej liczby głosów oddanych na listę, a następnie - do stwierdzenia, czy kandydat otrzymał liczbę głosów wystarczającą do uzyskania mandatu. W konsekwencji, w większości przypadków, głosy oddane na danego kandydata służą innym kandydatom („przechodzą”) z tej samej listy w zdobyciu mandatu, którzy indywidualnie zdobyli wystarczająco dużą liczbę głosów.  

            Kwestionowany przepis prowadzi do sytuacji, w której wyborca będąc reprezentowany w Sejmie przez kilku lub kilkunastu posłów zdobywających mandat w okręgu, w którym mieszka wyborca (okręgi wielomandatowe) ma wpływ na wybór tylko jednego z nich, a i to pośredni. Wobec tego, zarówno czynne prawo wyborcze, jak i zasada bezpośredniości wyborów, jest dwukrotnie istotnie naruszone.              Należy również zauważyć, że inny przepis Ordynacji wyborczej, tj., art. 201 ust. 1, w odniesieniu do wyborów do Senatu stanowi, że wyborca głosuje na określonych kandydatów, oddając głos na najwyżej tylu kandydatów, ilu senatorów jest wybieranych w okręgu wyborczym. W konsekwencji, wyborca ma bezpośredni wpływ na wybór wszystkich kandydatów w danym okręgu, co jest tym bardziej znamienne zważywszy na to, że wybory do Senatu są również opatrzone przymiotnikiem „bezpośrednie” (art. 97 ust. 2 Konstytucji i art. 187 Ordynacji wyborczej)[1]. 

 

             Powyższe zarzuty dowodzą, że przepis art. 160 ust. 1 Ordynacji wyborczej, narusza czynne prawo wyborcze, określone w art. 62 ust. 1 Konstytucji, a także jest niezgodny z zasadą bezpośredniości określoną w art. 96 ust. 2 Konstytucji.  

            Art. 133 ust. 1 Ordynacji wyborczej, stanowi, że „w podziale mandatów w okręgach wyborczych uwzględnia się wyłącznie okręgowe listy kandydatów na posłów tych komitetów wyborczych, których listy otrzymały co najmniej 5% ważnie oddanych głosów w skali kraju”. Przepis ten prowadzi do tego, że w wyniku wyeliminowania list, które nie spełniły powyższego wymogu, głos oddany na taką listę nie jest „równy” głosowi oddanemu na listę uczestniczącą w podziale mandatów (ten drugi umożliwia pośrednio zdobycie większej liczby mandatów niż wynikałoby to jedynie z liczby głosów oddanych na listy uczestniczące w podziale mandatów)[2]. Przepis ten narusza czynne prawo wyborcze i jest sprzeczny z zasadą równości określoną w art. 96 ust. 2 Konstytucji[3].    

 

         Ad 2)             Art. 139 ust. 2 Ordynacji wyborczej stanowi, że kandydować można tylko w jednym okręgu wyborczym i tylko z jednej listy okręgowej. Przepis ten w zakresie ustanawiającym wymóg kandydowania wyłącznie z listy wyborczej w sposób oczywisty narusza bierne prawo wyborcze, gwarantowane w art. 99 ust. 1 Konstytucji („Wybrany do Sejmu może być obywatel polski mający prawo wybierania, który najpóźniej w dniu wyborów kończy 21 lat.”), który nie stawia żadnych ograniczeń ani wymogów w przedmiocie kandydowania, w szczególności, takich, które zezwalałyby na kandydowanie jedynie w ramach listy wyborczej. W ten sposób przepis ten ustanawia „kolegialne bierne prawo wyborcze”, nieprzewidziane w Konstytucji, przez to, że umożliwia realizację tego prawa jedynie łącznie („kolegialnie”) z innymi osobami kandydującymi jedynie z tej samej listy. 

 

             W ten sposób art. 139 ust. 2 Ordynacji wyborczej uniemożliwia kandydowanie osobom, które nie znalazły się (z własnej woli lub z woli danego komitetu wyborczego) na którejkolwiek liście wyborczej. W praktyce oznacza to, że kandydat nie należący do partii politycznej (lub kandydat nawet należący do partii politycznej, lecz nie umieszczony na liście przez władze tej partii) jest pozbawiony praw wyborczych, którymi cieszy się kandydat umieszczony przez partię na liście okręgowej. Nie znajduje usprawiedliwienia i uzasadnienia uprzywilejowanie aparatów partii politycznych kosztem fundamentalnych uprawnień indywidualnych obywateli.   

 

           Z uwagi na powyższe, nie budzi większych wątpliwości twierdzenie, że przepis art. 139 ust. 2 Ordynacji wyborczej, narusza bierne prawo wyborcze, określone w art. 99 ust. 1 Konstytucji, oraz jest niezgodny z zasadą równości określoną w art. 96 ust. 2 Konstytucji.

 

              Powołane wyżej przepisy art. 133 ust. 1 i 2 Ordynacji wyborczej również naruszają bierne prawo wyborcze, gdyż uniemożliwiają kandydowanie indywidualne oraz w ramach komitetu wyborczego lokalnego, nie związanego z partią polityczną działającą na terenie całego kraju, który jednakże - w przekonaniu lokalnych wyborców - mógłby lepiej reprezentować interesy i przekonania polityczne wyborców zamieszkałych w danym okręgu. „Stosowanie klauzuli zaporowej w wyborach sejmowych praktycznie uniemożliwia lokalnym komitetom wyborców, nie powiązanych z partiami ogólnopolskimi, wystawienie własnych list kandydatów (wyjątkiem są tu listy mniejszości). Trudno oczekiwać, aby padło na nie w skali regionalnej tyle głosów, że przekroczą one 5% próg.”[4]  

 

            W ten sposób, naruszona jest również zasada równości wyborów, gdyż pewne prawa mają kandydaci partii politycznych, a nie mają ich kandydaci nie związani z ogólnopolskimi partiami politycznymi (ponadto, nie korzystający z finansowania ze środków publicznych).              Przytoczone wyżej zarzuty co do zgodności Ordynacji wyborczej z Konstytucją są w pełni uzasadnione, jakkolwiek należy podkreślić, że nie wyczerpują one wszystkich zarzutów, jakie można podnieść w stosunku do niej, lecz istota niniejszego wystąpienia uniemożliwia ich szersze przedstawienie.   

 

           III.            Powyższe mankamenty Ordynacji wyborczej są skutkiem przyjęcia w Konstytucji bliżej niesprecyzowanej zasady proporcjonalności wyborów. Nadal istnieje nierozstrzygnięty spór nawet co do tego jak należy ją rozumieć; w tej kwestii prezentowane są dwa stanowiska.

 Pierwsze z nich uznaje, że zasada proporcjonalności oznacza dążenie do uzyskania określonego efektu końcowego („proporcjonalna” reprezentacja różnorodnych opinii społecznych; „reprezentatywność”) w związku z preferencjami wyrażonymi w głosowaniu[5].

Drugie stanowisko przez zasadę proporcjonalności wyborów rozumie „specyficzny mechanizm wyborów i ustalania ich wyników, charakterystyczny dla tej zasady, w odróżnieniu od zasady większościowej. Wiadomo bowiem, że podobny rezultat końcowy można uzyskać w każdym z tych systemów.”[6]   

 

           Praktyka wykazuje, że „wybory proporcjonalne” w żadnym stopniu, istotnym z punktu widzenia rozkładu faktycznych opinii w naszym społeczeństwie, nie zapewniają reprezentatywności. Wywołane jest to przede wszystkim nikłą, malejącą z wyborów na wybory frekwencją wyborczą (w wyborach w 2005 r. wzięło udział 40,57%[7] ogółu uprawnionych do głosowania, przy czym głosów ważnych oddano 39,05% (!)) oraz niezwykle częstymi roszadami personalnymi posłów po uzyskaniu mandatów, stawiającymi znak zapytania co do poglądów jakie „reprezentują”. Nie budzi również większych wątpliwości twierdzenie, że wybory do Sejmu nie skutkują uzyskaniem proporcjonalnego wyniku wyborczego, z uwagi na progi wyborcze, wielkość okręgów oraz uprzywilejowanie mniejszości narodowych[8]. Czy wobec tych sprzeczności należałoby przyjąć, że „wybory proporcjonalne” oznaczają - w praktyce niewzruszalną - zasadę głosowania na listy partyjne? Jeśli tak, to jak wynika z przedstawionej powyżej argumentacji, z pewnością nie służą one realizacji podstawowych praw obywatelskich. 

 

             Jednakże, niezależnie od tego, które z tych dwóch stanowisk przyjąć za trafnie wyjaśniające zasadę „proporcjonalności wyborów”, paradoksalnie należałoby zmodyfikować pozostałe zasady określone w art. 96 ust. 2 Konstytucji oraz redefiniować czynne i bierne prawo wyborcze, aby uniknąć aksjologicznych sprzeczności pomiędzy omawianymi przepisami. Sprzeczności te obecnie rozstrzygane są w praktyce życia publicznego w Polsce na korzyść „proporcjonalności wyborów”, a ze szkodą dla realizacji podstawowych praw obywatelskich.

 

              W tym miejscu należy również podnieść, że od pewnego czasu, w polskiej doktrynie prawa konstytucyjnego toruje sobie drogę jeszcze inny pogląd na rozumienie powyższej zasady. Otóż, Rzecznik Praw Obywatelskich działając poprzez Zespół Prawa Konstytucyjnego i Międzynarodowego w piśmie z dnia 28 października 2004 r., znak: RPO-480800-I/04/HG, wyraził pogląd, że stosowanie progów wyborczych „[n]ie narusza zasady proporcjonalności, gdyż liczba posłów wybieranych w okręgu jest proporcjonalna do liczby mieszkańców”.

 

Podobne rozumienie przedmiotowej zasady wyraził również J. Flis: „Są w Polsce obszary, które są de facto wyłączone z rywalizacji parlamentarnej, które nie są w stanie wprowadzić swego reprezentanta do Sejmu. Obszar pomiędzy Szczecinem, Gorzowem, Piłą, Słupskiem, Bydgoszczą i Gdańskiem oraz dawne województwa radomskie, zielonogórskie i gorzowskie to świat, w którym żaden poseł nie został wybrany z innego miasta niż miasto senatorskie.”[9]

Pogląd ten potwierdza wyżej sformułowane twierdzenie, że mieszkańcy tych terenów w ramach obowiązującej Ordynacji wyborczej są pozbawieni szczególnie biernego prawa wyborczego.  

 

            Niestety, doktryna prawa konstytucyjnego nie dostrzega zagrożeń wynikających z Ordynacji wyborczej. W licznych podręcznikach i komentarzach artykułowane są jedynie szczątkowe opinie, m.in., tu cytowane, kwestionujące przedmiotowe postanowienia, brak jest szczegółowej krytyki z punktu widzenia obywateli. Wytworzyła się sytuacja, w której przedstawiciele doktryny są swego rodzaju depozytariuszami „wiedzy tajemnej” jak należy interpretować Ordynację wyborczą, wykluczając wszelką publiczną, w tym parlamentarną, dyskusję na ten temat.   

 

           IV.            Nawet skuteczne podważenie Ordynacji wyborczej nie jest tożsame z odpowiedzią na pytanie, jaka ordynacja wyborcza najlepiej realizuje prawa wyborcze obywateli RP.  

            Sygnatariusze niniejszego wniosku popierają ordynację, która wprowadzi wybory większościowe w formule jednomandatowych okręgów wyborczych. Propozycja ta oznacza, że (i) Polska podzielona jest na 460 jednomandatowych okręgów wyborczych, a każdy okręg liczy ok. 65.000 wyborców[10], (ii) z każdego okręgu wybrać można tylko jednego posła, (iii) wybory w jednej turze: wygrywa ten, kto uzyskał największą liczbę głosów, (iv) kandydować może każdy obywatel, który uzyskał niewielką liczbę głosów poparcia, np., 15 podpisów wyborców z tego okręgu[11], (v) kandydat wpłaca kaucję, np. 2.000 zł, która jest zwracana, jeśli w wyborach zdobędzie więcej niż 5% głosów wyborców.         

 

    Z perspektywy ochrony czynnego i biernego prawa wyborczego, będącego przedmiotem niniejszego wystąpienia, za wprowadzeniem ordynacji większościowej przemawiają następujące względy:

(a)            gwarantuje realizację czynnego i biernego prawa wyborczego (również przez obniżenie kosztów kampanii wyborczej, która może być prowadzona w jednym okręgu),

(b)            wypełnia konstytucyjne zasady powszechności, równości i bezpośredniości wyborów, nie naruszając zasady proporcjonalności (rozumianej jako proporcjonalność liczby posłów wybieranych w okręgu do liczby jego mieszkańców; a także jako proporcjonalna reprezentacja opinii w rozumieniu pierwszej z powołanych powyżej interpretacji tego pojęcia),

(c)        nie wymaga zmiany Konstytucji co do liczby posłów.  

            Jeśli chodzi o długofalowe skutki ordynacji większościowej, są one pozytywne, co wynika z doświadczeń krajów ją stosujących (Stany Zjednoczone, Kanada, Wielka Brytania i inne), wymienić należy co najmniej: -   

       jest jasna, czytelna i zrozumiała dla wyborców, daje im poczucie, że ich głosy naprawdę się liczą, że mają wpływ na rządy i życie publiczne,

 -          wiąże posłów z wyborcami z okręgów, wymusza ich odpowiedzialność,

-          zmienia strukturę partii politycznych, które przestają być scentralizowanymi, biurokratycznymi aparatami, lecz stają się organizacjami obywatelskimi,

-          tworzy dwubiegunową scenę polityczną zgodnie z tzw. prawem Duvergera, bynajmniej nie przeszkadzając istnieniu i zdobywaniu mandatów przez partie małe, a nawet przez kandydatów bezpartyjnych,

-          scena polityczna jest stabilna, a rząd - wyłaniany niemalże następnego dnia po wyborach - ma poparcie większości parlamentarnej. 

 

             Waga poruszonych problemów i skala opisanych naruszeń podstawowych praw obywatelskich uzasadniają skierowanie wniosku o podjęcie stosownej inicjatywy ustawodawczej zmierzającej do niezwłocznego uchwalenia ordynacji większościowej w formule 460 jednomandatowych okręgów wyborczych.   

 

           Poza argumentami prawniczymi czy politologicznymi, należy tu powołać wolę wielokrotnie wyrażaną przez obywateli naszego Państwa. Jednym z wyrazów tej woli jest fakt złożenia pod koniec 2004 r. przez ponad 750.000 obywateli pod wnioskiem o zarządzenie referendum[12], m.in., w sprawie wprowadzenia większościowej ordynacji wyborczej w jednomandatowych okręgach wyborczych. Wola ta jest również potwierdzona przez rozliczne badania opinii publicznej, w których stale ponad 70% respondentów opowiada się za wyborami większościowymi.

 

              Obywatele naszego Kraju posiadają niezwykle cenne doświadczenia związane z wyborami większościowymi: dwukrotnie już w ostatnich latach dokonywano bezpośrednich wyborów wójtów, burmistrzów i prezydentów miast. Wybory te, na poziomie samorządu lokalnego jednoznacznie potwierdzają pozytywne cechy ordynacji jednomandatowej.   

 

           My, niżej podpisani, jesteśmy głęboko przekonani, że Pan jako osoba nie ulegająca bieżącym politycznym naciskom i zachowująca niezależność opinii, z uwagą i troską przyjmie niniejsze wystąpienie i zajmie miejsce po stronie obywateli pozbawionych fundamentalnego czynnego i biernego prawa wyborczego poprzez podjęcie działań na rzecz zmiany prawa wyborczego. W ten sposób zostanie przełamany monopol establishmentu partyjnego na wyłączność kierowania losami Polski w oderwaniu od głosu społeczeństwa.   

 

           Do reprezentowania Wnioskodawców w toku postępowania inicjowanego niniejszym wnioskiem upoważniamy p. Mariana Dzięcioła, Burmistrza Łochowa, Urząd Miasta Łochowa, Al. Pokoju 75, 07-130 Łochów.  

 

Z poważaniem, w imieniu Uczestników Konferencji,

 

 Marian Dzięcioł,

Burmistrz Łochowa