Forum Od-nowa: Partnerstwo publiczno-prywatne: gdzie jesteśmy?

Analiza danych rynkowych bezsprzecznie pozwala uznać, że partnerstwo publiczno-prywatne w Polsce stało się wreszcie faktem, ale jeszcze na małą skalę. W przeciwieństwie do wyjątkowo nieudanej ustawy o PPP z 2005 r., nowe przepisy – choć również niedoskonałe – znalazły zastosowanie w projektach publicznych, zwłaszcza samorządowych.

Jak wskazują statystyki udostępniane przez podmioty odpowiedzialne za rozwój PPP (Ministerstwo Gospodarki, b. Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju) oraz inne instytucje promujące tę metodę współpracy (np. Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości):

w ciągu 6 lat od wejścia w życie ustawy o PPP rozpoczęto 342 postępowania zmierzające do wyboru partnera prywatnego, z czego 1/5 zakończyła się wejściem w etap realizacji,
zawarto 82 umowy partnerstwa publiczno-prywatnego i koncesji (1 w 2009 r., 15 w 2010 r., 18 w 2011 r., 15 w 2012 r., 17 w 2013 r. i 16 w 2014 r., czyli średnio kilkanaście rocznie), a stan do 10 listopada 2015 roku to 99,
do 2013 r. włącznie PPP cieszyło się zainteresowaniem w następujących obszarach: sport i rekreacja (77 postępowań), parkingi (33 postępowania), infrastruktura komunalna i gospodarka wodno-kanalizacyjna (po 25 postępowań), energetyka i ochrona zdrowia (23 postępowania), edukacja (21 postępowań), efektywność energetyczna (19 postępowań),

w 2014 r. najwięcej umów PPP zawarto w obszarze efektywności energetycznej, gospodarki wodno-kanalizacyjnej, sportu i rekreacji oraz turystyki,
w latach 2009-2014 podmiotami publicznymi, które najczęściej wdrażały formułę PPP, były jednostki samorządu terytorialnego – ogłosiły one 255 postępowań, czyli aż 74% wszystkich postępowań wszczynanych w omawianym okresie (dane pochodzą m.in. z publikacji opracowanej dla Ministerstwa Gospodarki, pt. „Rynek partnerstwa publiczno-prywatnego i koncesji w Polsce w 2014 r. na tle stanu obowiązującego w latach 2009-2013” oraz ze statystyk własnych autora).

Jednocześnie należy zauważyć, że rynek PPP wciąż znajduje się w fazie wczesnego rozwoju. Naturalną tego konsekwencją jest wciąż ograniczone zaufanie do partnerstwa publiczno-prywatnego, które w porównaniu z bardziej tradycyjnymi metodami realizacji inwestycji stanowi formułę relatywnie nową – zarówno dla strony publicznej, jak i prywatnej. Analizując wypowiedzi uczestników rynku i ekspertów oraz śledząc wyniki badań nad polskim PPP, prowadzone np. w ramach projektu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości, zauważyć można następujące prawidłowości:

wiele podmiotów publicznych nie czuje się instytucjonalnie przygotowana do realizacji przedsięwzięć z tego zakresu, a część obawia się braku zainteresowania partnerów prywatnych potencjalnym projektem. Podnoszony jest problem braku wiedzy na temat PPP, ograniczonego kontaktu z doświadczonymi doradcami czy trudności w ocenie wiarygodności partnerów prywatnych.
obie strony sygnalizują problem braku instytucji, która wystarczająco efektywnie zajmowałaby się rozwojem PPP. Choć na szczeblu centralnym powstała grupa podmiotów określona nazwą Platforma PPP, jej działalność – zdaniem rynku PPP – jest niewystarczająca. Sygnalizuje się potrzebę rozpowszechniania dobrych praktyk, w tym wzorcowej dokumentacji partnera prywatnego.
podmioty publiczne mówią o częstym braku akceptacji politycznej dla PPP. Niektórzy przedstawiciele sektora publicznego niesłusznie utożsamiają partnerstwo z prywatyzacją lub też upatrują w nim ryzyka zaistnienia zjawisk korupcyjnych (stąd słynne już powiedzenie „cztery P”).

Zasadnicza część uczestników rynku wskazuje na niejasne przepisy w zakresie PPP i wysoki stopień skomplikowania procedur wyboru partnera prywatnego oraz realizacji samego przedsięwzięcia.

Analiza powyższych punktów prowadzi do wniosku, że upowszechnieniu modelu PPP stoją na przeszkodzie bariery o charakterze prawnym, instytucjonalnym i mentalnym. Wydaje się, że do usunięcia tej ostatniej grupy ograniczeń konieczne będzie uprzednie rozwiązanie kwestii z obszaru zarządzania PPP na szczeblu centralnym i eliminacja lub zmiana regulacji realnie utrudniających współpracę międzysektorową.

Przy ocenie zaprezentowanych danych liczbowych nie można pomijać faktu, że realizacja procedur i samych projektów PPP jest czasochłonna. Relatywnie niewielka liczba zawartych kontraktów to więc nie tylko pochodna barier w rozwoju PPP, ale także konsekwencja złożoności działań, jakie prowadzą do nawiązania współpracy. Mowa tu choćby o badaniu rynku, analizach przedrealizacyjnych, wielotorowych negocjacjach z inwestorami czy procesie pozyskiwania finansowania zewnętrznego.

Niezależnie od konieczności eliminacji barier w rozwoju PPP należy wskazać na okoliczności sprzyjające tej formule realizacji projektów. Mowa tu o nowych zasadach wdrażania środków UE w perspektywie finansowej 2014-2020. Zgodnie z dokumentami programowymi, w najbliższych latach szczególny nacisk powinien zostać położony na łączenie funduszy europejskich z partnerstwem publiczno-prywatnym (tzw. PPP hybrydowe). Z podobnym mechanizmem finansowania mieliśmy już incydentalnie do czynienia w latach 2007-2013, jednak brakowało wówczas wyraźnej legitymacji prawnej do takich działań oraz instrumentów umożliwiających elastyczne i efektywne łączenie środków.

Damian Michalak dla Małopolskiej Szkoły Administracji Publicznej i Forum Od-nowa.

Liberté! to niezależny liberalny magazyn społeczno-polityczny. „Głos wolny wolność ubezpieczający”. Zapraszamy do odwiedzenia strony internetowej oraz zachęcamy do prenumerowania.