Forum Od-nowa: Imitacja budżetu zadaniowego

Tekst pochodzi z XX numeru Liberté! „O naprawie Rzeczpospolitej”, dostępnego w sklepie internetowym Liberté! oraz za pośrednictwem prenumeraty.

Jakość zarządzania publicznego determinuje powodzenie projektowania i wdrażania polityk sektorowych oraz dostarczania usług publicznych. Polska potrzebuje elastycznych i przejrzystych struktur, w których realnie współpracują ze sobą administracja rządowa i samorządowa. Niestety, w przeciwieństwie do Australii, Holandii, Kanady, Nowej Zelandii, państw skandynawskich czy Wielkiej Brytanii nasz kraj nie skorzystał z idei, czy wręcz gotowych rozwiązań, New Public Management, którego częścią jest budżet zadaniowy.

Ustrojowa geneza problemu

Polski system budżetowy istnieje w praktycznie niezmienionej formule od… końca lat 50. XX w. – był „produktem eksportowym” Związku Radzieckiego. To budżet „centralizmu demokratycznego”: jest demokratyczny, bo każdy organ i instytucja wieloszczeblowej administracji państwa mają swój własny budżet (plan finansowy), centralizm występuje zaś w budżecie zbiorczym przez oddziaływanie na poziom wydatków niższych poziomów administracji. Mamy więc tysiące porozrzucanych i zautonomizowanych organizacji. Z kolei budżet państwa przypomina konstrukcję matrioszki, gdyż stanowi sumę budżetów. Trwa w nim model pionowego wchłaniania dochodów, następnie – z poziomu centralnego – środki rozlewają się w dół hierarchii, na ogół przez trzy szczeble zarządzania. Efektowny wodospad 300 mld zł z każdym kolejnym poziomem traci impet, rozdzielając się w końcowym etapie na tysiące mniejszych strumyczków.

Wygląd budżetu państwa, budżetów samorządowych oraz planów finansowych innych podmiotów publicznych utrwala w przekonaniu, że państwo wszystko dostarczy i zapewni. Z tego też powodu w sposobie prezentacji budżetów publicznych nie występuje żaden związek między planem dochodów i wydatków. Dochody są „zrzutką”, a wydatki „rozrzutką”. Realizują je jednostki budżetowe, które wzorem ZSRR zostały wdrożone zarówno w Polsce (nieprzerwanie od 1958 r.), jak i w innych krajach socjalistycznych. Są nimi ministerstwa, urzędy administracji, szkoły, przedszkola, jednostki pomocy społecznej, komendy straży i policji oraz tysiące innych instytucji. To organizacyjny trzon państwa i samorządów zatrudniający miliony ludzi, w tym zawsze obowiązkowo głównego księgowego.

Na ten system finansów publicznych, głęboko zakorzeniony w konstrukcji redystrybucyjnego budżetu ZSRR, z wpisaną ambicją kontrolowania wszystkich transakcji ekonomicznych i przepływów finansowych (co widać np. w ofensywnej postawie aparatu skarbowego względem przedsiębiorców), nieudolnie nałożone zostały niektóre elementy zarządzania przez cele oraz kultura menedżerska z nurtu Nowego Zarządzaniu Publicznego (New Public Management – NPM).

Teoria brzmi dobrze

Jak ujmuje to Ewa Czyż-Gwiazda, do kluczowych elementów NPM zalicza się m.in. przejście w koncentracji systemów zarządzania z nakładów (inputs) czy procesów do wyjść (outputs) i wyników (outcomes); transformację w kierunku pomiaru i ujęcia ilościowego, w szczególności w kształtowaniu systemów pomiaru wyników i jasno sprecyzowanych standardów; preferowanie większej specjalizacji, „odchudzenia”, spłaszczenia i autonomiczności organizacyjnej ministerstw czy departamentów; odejście od pierwotnie formalnych i hierarchicznych relacji na rzecz kontraktowych; wzorowanie się na mechanizmach typu rynkowego w dostarczaniu usług publicznych; akcentowanie jakości usług i orientacji na klienta; przesuwanie priorytetów wartościowych w kierunku efektywności i indywidualizmu.

Ponieważ nie da się połączyć tak odległych myślowo i celowościowo modeli (opisanego w poprzednim akapicie z aktualnie funkcjonującym w Polsce), nie miały prawa zadziałać też żadne inne nowinki z Zachodu, implementowane pod wpływem kolejnych mód. Nie można bowiem pogodzić sprzecznych porządków i na źle działające podstawy nakładać nowoczesnych rozwiązań. Dotyczy to również budżetu zadaniowego, którego podstawę teoretyczną stanowi koncepcja Nowego Zarządzania Publicznego. Cały ten nurt skompromitowano w Polsce m.in. istnieniem zbyt autonomicznych agencji, a budżet zadaniowy padł ofiarą fiaska wdrożenia idei NPM.

OECD podaje, że „budżet zadaniowy to taka forma budżetowania, która odnosi alokowane środki finansowe do mierzalnych rezultatów”. Cytowana już Ewa Czyż-Gwiazda rozwija tę definicję, pisząc: „głównym motywem reform systemów budżetowych w wielu krajach była konieczność poprawy wydajności i sprawności sektora publicznego oraz zamiar zwiększenia poziomu przejrzystości finansów publicznych. Budżet zadaniowy dostarcza większej ilości informacji o efektach działań władzy publicznej. Ostatecznym celem jego wdrożenia nie jest bowiem zmiana kształtu budżetu, ale zmiana sposobu myślenia o funkcjonowaniu instytucji publicznych i zasadnicza rewolucja w zarządzaniu tymi instytucjami. Budżetowanie zadaniowe to metoda, w której zostają sprecyzowane i zhierarchizowane cele, a pomiar efektów wydatkowanych środków na poszczególne zadania mierzony jest przy wykorzystaniu przyjętych wskaźników. Innymi słowy, budżet zadaniowy to plan finansowy państwa (lub jednostek samorządu terytorialnego – JST), który niezależnie od obowiązującej klasyfikacji wydatków i dochodów budżetowych zawiera także zapis konkretnych zadań. Każde zadanie ma ilościowo i jakościowo określone cele, koszt oraz wskaźniki efektywności. Ponadto wskazana jest również osoba odpowiedzialna za realizację danego zadania”. Niestety, w Polsce nie udało się wdrożyć tych mechanizmów; mamy raczej do czynienia z imitacją budżetu zadaniowego.

Aby dojść do rzeczywistego zarządzania przez cele, należy zerwać z obecnym paradygmatem myślenia o instytucjach publicznych oraz architekturze administracyjnej Polski. Potrzebne jest ustalenie ramowego mechanizmu zarządzania administracją rządową i samorządową oraz podmiotami powiązanymi (m.in. spółkami komunalnymi), a także weryfikacja form prawnych, jakie działają w szeroko pojmowanym sektorze publicznym.

Jaka piękna katastrofa

Organizacjom sektora finansów publicznych brak wspólnej zasady porządkowania strumieni pieniężnych, a w dodatku istniejąca klasyfikacja budżetowa koncentruje się na wydatkach (a więc wpływie środków w momencie, w którym on następuje), zamiast na kosztach. Pozabudżetowe formy organizacyjno-prawne sektora finansów publicznych nie mają obowiązku tworzenia planów i sprawozdań w jakimkolwiek tradycyjnym układzie klasyfikacji budżetu państwa (rzeczowym i ekonomicznym), więc ich dane są niemożliwe do porównania z budżetem państwa. To stwarza poważne ryzyko, że powielą swoje wydatki z budżetowymi. Ponadto samodzielność finansowa większości form pozabudżetowych (będących w istocie, choć nie pod względem formalnym, quasi-spółkami) stoi pod znakiem zapytania, ponieważ ich przychody to w większości dotacje budżetowe, dotacje z funduszy celowych i środki europejskie. Trzeba pomyśleć również nad systemowym ujęciem kosztów instytucji, których ani Komisja Europejska, ani metodologia krajowa nie zalicza do sektora finansów publicznych (m.in. przedsiębiorstwa państwowe, Lasy Państwowe, PLK SA) i zastanowić się nad ich miejscem w ustawie budżetowej. Nie chodzi o dążenie do zmiany statusu tych podmiotów, ale nie można zdawać się na ręczne sterowanie ich środkami. Do ujawniania wydatków takich instytucji służy układ zadaniowy budżetu państwa, w którym znajduje się już duża część dokumentacji. Brakuje jednak realnego zarządzania przez cele.

Problemem jest również ocena przydatności budżetu zadaniowego w pomiarze efektywności sektora finansów publicznych i zarządzaniu „kosztami” usług publicznych. Klasyfikacja budżetowa układu zadaniowego idzie zdecydowanie „od góry (od funkcji państwa) ku dołowi”, a nie „od dołu” do usług. Opisuje często zadania sensu largo, których administracja rządowa nie wykonuje (np. oświata) i w których wydatki dotyczą tylko punktowych programów lub obsługi administracyjnej na szczeblu ministerialnym, czyli „kosztów zarządu”. Nie dotyczy to samorządów, więc siłą rzeczy odcina się od podstawowego miejsca wytwarzania „kosztów” (wykonania wydatków). Co więcej, ujmuje jako samodzielne jednostki klasyfikacyjne subwencje dla JST, które na poziomie lokalnym stają się konkretnymi wydatkami – umożliwiającymi wykonanie zadań publicznych i skierowanymi do konkretnych beneficjentów. W tej sytuacji niemożliwe jest pozyskiwanie danych oraz dokonywanie porównań. Ale brak metody analizy sektora finansów publicznych to dużo większy, nieuświadomiony problem – brak rozłożenia tych zagadnień na czynniki pierwsze.

Tymczasem, jak przytomnie zauważa dr Zbigniew Wierzbicki, nikt jeszcze nie wymyślił bardziej efektywnych sposobów ograniczania deficytu budżetowego, z którym obecnie zmaga się m.in. Polska, niż racjonalizacja systemu finansów publicznych i wprowadzanie w nim nowoczesnych metod zarządzania, w tym zarządzania programami i projektami oraz budżetowania zadaniowego. Wtóruje mu dr Marcin Sakowicz, który w budżecie zadaniowym upatruje jednej z form modernizacji Polski: „modernizacja może oznaczać substytut pojęcia «rozwój» i odnosić się do postępu demograficznego, społecznego, ekonomicznego, politycznego, komunikacyjnego i kulturalnego kraju. Z punktu widzenia administracji publicznej, w tym administracji samorządowej, modernizacja oznacza efektywną adaptację do zmian, ciągłe dążenie do poprawy jakości, sprawności działania oraz zadowolenia mieszkańców. Do modernizacji można więc zaliczyć wiele różnych koncepcji reorganizacji, z których najważniejsze to: New Public Management, reengineering, wdrażanie i utrzymanie systemu zarządzania jakością (normy ISO), planowanie strategiczne, wieloletnie plany finansowe, budżet zadaniowy, doskonalenie organizacji publicznych za pomocą Powszechnego Modelu Oceny (CAF), networking oraz e-government”.

Budżet zadaniowy okazał się jednak jak na razie dekoracją. Powinien być wykorzystywany do kierowania działalnością administracji i służb z poziomu Rady Ministrów, tymczasem stał się równoległy do źle zaprojektowanej klasyfikacji budżetowej. Miał być próbą sterowania sektorem rządowym za pomocą zarządzania finansami, ale w sytuacji, kiedy nie ma systemu odpowiedzialności, władzę nad jednostkami organizacyjnymi sprowadzono do zatrudniania czy zwalniania kierowników. Stworzono klasyfikację zadaniową nieobejmującą całego sektora i nie wyznaczono, do czego ma ona służyć. Nie wykorzystano budżetu zadaniowego do przyglądania się skuteczności wykonania zadań, porównania efektywności kosztowej jednostek oraz sensowności alokacji środków. Utracona została okazja, aby z zarządzania przez cele uczynić sposób sterowania działaniem państwa. Instytucje sektora rządowego nie zostały wprzęgnięte w ten model, tak jak choćby ich anglosaskie, holenderskie czy skandynawskie odpowiedniki. Poza tym nie da się przekierować w systemie nacisku na rezultaty i wydajność, jeżeli dominującym zagadnieniem pozostaje zapewnienie działania jednostki w sposób, który będzie wspierał dyscyplinę budżetową. Nadal jedynym znanym w Polsce sposobem na zmianę polityki instytucji jest zastąpienie dotychczasowego szefa kimś innym.

Nadzieja w samorządach

W „Raporcie o samorządzie terytorialnym” pod redakcją prof. Eugeniusza Wojciechowskiego konstatuje się zasadnie, że o ile opracowanie budżetu zadaniowego jest wymogiem dla administracji centralnej, o tyle w samorządzie przyjęto zasadę fakultatywności. Jest to dodatkowy trud dla administracji komunalnej, ponieważ musi ona przygotować zarówno budżet tradycyjny (na potrzeby Regionalnych Izb Obrachunkowych), jak i budżet zadaniowy. Stanowi on duże wyzwanie dla organu wykonawczego, gdyż z planowanych efektów będzie rozliczany po ich realizacji (w przypadku budżetu tradycyjnego rozliczany jest tylko z poniesionych nakładów finansowych). Wykorzystanie tego instrumentu zarządzania finansami ma rację bytu w dużych oraz w średnich samorządach, ale do tej pory zostało wprowadzone w niewielu jednostkach.

Te wspólnoty, które wdrożyły budżet zadaniowy, określają z własnej inicjatywy standardy usług. Przyjmują one formę uchwał, zarządzeń, instrukcji, regulaminów itp. Są oznaczane w zawieranych umowach i udzielanych zezwoleniach, np. dawanych przez gminy operatorom wodociągowo-kanalizacyjnym. Standaryzacja przeprowadzana jest również w odniesieniu do współpracy gmin z organizacjami pozarządowymi jako dostawcami pewnych usług publicznych. Przykładem jest tu miasto Kraków, które opracowało standardy realizacji usług publicznych.

Z kolei dr Aleksander Nelicki przyznaje, że „budowa systemu oceny potrzeb kosztowych [element standaryzacji] to zadanie pracochłonne. Jednak w sytuacji, kiedy w sektorze finansów publicznych prawo obywatelstwa zyskuje budżetowanie zadaniowe, przestaje to być utopią, gdyż chodzi o operację o podobnej naturze”.

W relacji państwa z samorządami budżet zadaniowy powinien znaleźć zastosowanie właśnie w sferze oddziaływania na zadania realizowane na poziomie samorządowym w aspekcie jakości i kosztów. Formuła układu zadaniowego w budżecie państwa dotyczyłaby dotacji przyznawanych samorządom. Jako że całkowitej zmiany myślenia wymaga np. koncepcja dotacji budżetowych udzielanych JST (24,2 mld zł w roku 2012), których mechaniczne przekazywanie nie służy podniesieniu jakości usług publicznych, budżet zadaniowy mógłby być tu skutecznym instrumentem. Akcent powinien być bowiem położony na efekty osiągnięte w tym sektorze, mierzone za pomocą obiektywnych wskaźników, co podkreśla się w raporcie Forum Od-nowa „Samorząd 3.0”. Docelowo należałoby przekształcić większość dotacji na zadania zlecone z zakresu administracji rządowej w instrumenty dofinansowujące. Poziom dotacji byłby tym wyższy, im mniejszy potencjalny wpływ władz lokalnych na koszty zadania w danej sferze lub niższa ich zamożność. Przykładowo, określone zasiłki pomocy społecznej mogłyby być objęte dotacją do poziomu 90 proc. ich wypłat. Sytuacja beneficjentów pomocy społecznej jest w pewnym stopniu zależna od działań aktywizacyjnych samorządów. Szereg dotacji w danym sektorze mógłby zostać połączony w jedną, z mniej szczegółowymi wymogami dotyczącymi jej wykorzystania. Wówczas dysponent udzielający dotacji byłby zobowiązany do ustalenia oczekiwań jakościowych (zapisanych w budżecie zadaniowym) wobec biorcy, który miałby dużą swobodę operacyjną, jeżeli chodzi o wykorzystanie środków. Analogiczne mechanizmy powinny mieć zastosowanie do transferów z sektora finansów publicznych, w tym na zadania własne samorządów (5,7 mld zł w roku 2012).

Budżet zadaniowy musi się stać obowiązkową metodą jawnego zarządzania zasobami samorządów. Organ stanowiący samorządu będzie zobowiązany do podjęcia uchwały, w której dla każdej ze swoich instytucji zdefiniuje cele do realizacji oraz oczekiwany wynik finansowy co najmniej na najbliższy rok. Te same elementy powinny się znaleźć w uchwałach podejmowanych odrębnie dla każdego podmiotu mającego wyłącznie samorządowych współwłaścicieli (związki, spółki kapitałowe). Do sprawozdania z wykonania budżetu samorządu organ wykonawczy powinien dołączać informację o realizacji celów działalności i wyniku finansowym spółek kapitałowych we władaniu samorządu.

Władze lokalne przed przekazaniem zadania do innego podmiotu lub zakupem usługi publicznej musiałyby w publicznie dostępnej umowie zagwarantować sobie możliwość badania tej działalności oraz dostępu do informacji, dzięki którym mieszkańcy mieliby jasny obraz jej wykonywania. Przyjmujący zadanie powinien również zobowiązać się do ujawniania pokrewieństwa lub innego bliskiego związku którejkolwiek z osób piastujących funkcje w jego organach z członkami organów samorządu lub kierownikami jego jednostek organizacyjnych. Niespełnienie choćby jednego wymogu skutkowałoby karą finansową.

Budżet zadaniowy powinien być także obowiązkowym narzędziem w stosunkach finansowych państwa i samorządów, tam, gdzie w grę wchodzą usługi o znaczeniu ogólnopaństwowym. W Holandii i Wielkiej Brytanii właśnie za pomocą budżetu zadaniowego doprowadzonego niemal do perfekcji działania samorządów są kontrolowane przez władze centralne – są to kraje, gdzie prawie wszystko finansowane jest transferami budżetowymi. Polskie samorządy muszą być poddane dużo większej systemowej kontroli makroekonomicznej, szczególnie przez nakaz zrównoważenia budżetu w średnim okresie i czytelny system rachunkowo-budżetowy, z naciskiem na prezentację kosztów (a nie wydatków) oraz zobowiązań we wszystkich publicznych podmiotach samorządowych. Należy opowiedzieć się za zwrotem w kierunku „absolutyzmu kontrolnego” po to, by nie nastąpiła recentralizacja zadań albo „czyste” zwiększenie kontroli. Staje się to coraz bardziej prawdopodobne, jeżeli w najbliższym czasie nie dojdzie do istotnych działań systemowych.

CO WIDAĆ NA HORYZONCIE?

Prace nad wprowadzeniem w Polsce budżetu zadaniowego rozpoczęły się w roku 2009 utworzeniem bazy mierników dla podstawowych zadań. Dwa lata później opracowano system sprawozdawczy w ujęciu zadaniowym umożliwiający monitoring wydatków budżetowych i uchwalono akty prawne regulujące zasady funkcjonowania budżetu zadaniowego oraz wieloletniego planowania zadań. W 2012 r. opracowano projekt budżetu zadaniowego równoległego do budżetu tradycyjnego, a następnie przeprowadzono pierwszy monitoring realizacji budżetu zadaniowego. Wdrożono nawet system informatyczny obsługujący budżet zadaniowy i w 2014 r. sporządzono pierwszy raport dotyczący oceny wpływu funkcjonowania budżetu zadaniowego na finanse publiczne.

Jednak obecny paradygmat polskich finansów publicznych jest tak silny, że skutecznie uniemożliwia próby dodawania do systemu kolejnych, obcych elementów. Tłumaczy to fiasko w istocie dekoracyjnego budżetu zadaniowego. Nałożony na aktualne rozwiązania stanowi fragment dorobku New Public Management, a nie państw socjalistycznych. Dopóty, dopóki elity nie uświadomią sobie strukturalnego zakorzenienia finansów publicznych w systemie organizacyjnym i budżetowym PRL-u, środki publiczne będą trwonione na skalę taką jak obecnie. Konieczne są więc refleksja i debata systemowa o formule działania budżetu państwa, a nie kierunkach redystrybucji. Zmiany kryją w sobie ogromny potencjał do poprawy sposobu dysponowania pieniędzmi publicznymi, a tym samym większej o nie dbałości i oszczędności. Z korzyścią dla nas wszystkich.

 

Agata Dąmbska dla Forum Od-nowa