Bartłomiej E. Nowak: Szkic do strategii Polski w świecie

Rosyjska agresja na Ukrainę unaoczniła, jak dalece zmieniło się środowisko polityki międzynarodowej, w którym funkcjonuje Polska. Problem ten dotyczy bowiem nie tylko stabilności naszego najbliższego sąsiedztwa, lecz także zasad całego ładu międzynarodowego. Ład ten do tej pory niezwykle sprzyjał realizacji polskich interesów po roku 1989, kiedy to zdecydowano się na integrację euroatlantycką ze strukturami UE i NATO. Tymczasem wydarzenia, do których doszło w pobliżu zarówno wschodnich, jak i południowych granic UE, ukazały ewidentną słabość obu głównych organizacji stanowiących instytucjonalne ramy polskiej polityki zagranicznej. Jeśli ostatnie lata charakteryzowały się odczuwalnym powiewem optymizmu odnośnie do pozycji naszego kraju w Europie i na świecie, to rok 2014 był dla polskiej polityki zagranicznej annus horribilis.

Pytanie o strategię Polski w takiej sytuacji musi zostać ponownie postawione z całą mocą. Trzy kluczowe i powiązane ze sobą wyzwania dotyczą wzmocnienia i rozszerzenia wielopłaszczyznowej współpracy transatlantyckiej, stabilizacji i szeroko pojętej transformacji naszego wschodniego sąsiedztwa oraz przeciwdziałania trendom dezintegracyjnym w Unii Europejskiej. Wpływ Polski na każdy z tych trzech problemów jest bardzo ograniczony, a decyzje, które przywódcy polityczni będą musieli w tych obszarach podejmować, nie cieszą się konsensusem sił politycznych, jaki istniał po roku 1989.

Agresja Rosji na Ukrainę oznacza powrót do konfrontacyjnej polityki między Rosją a Zachodem, który będzie trwał przez dobrych kilka lat, a przynajmniej w okresie kadencji (a być może dwóch) prezydenta Władimira Putina (o ile sama Rosja zachowa dotychczasowy system polityczny). W kraju pojawiły się krytyczne głosy, że być może Partnerstwo Wschodnie, którego Polska była współautorem, okazało się błędem, a tak wyraziste zaangażowanie Polski na rzecz Ukrainy poskutkowało tym, że sankcje UE wobec Rosji w największym stopniu spośród wszystkich państw UE uderzyły w nasz kraj. W dodatku Polska została wykluczona z tzw. normandzkiego formatu negocjacji. Warto w tym miejscu przypomnieć, że o ile zgromadzenie sześciu tak różnych państw pod znakiem Partnerstwa Wschodniego mogło budzić kontrowersje, o tyle projekt ten był w 2008 r. bezpośrednią odpowiedzią na przeforsowaną przez prezydenta Francji – Nicolasa Sarkozy’ego – Unię dla Śródziemnomorza. Istniało spore ryzyko, że przy szerokich planach instytucjonalizacji relacji UE z państwami jej południowego sąsiedztwa europejskie zaangażowanie na wschodzie będzie szybko traciło na znaczeniu pod względem politycznym i finansowym. Partnerstwo Wschodnie, ze wszystkimi swoimi ułomnościami, było projektem dalekosiężnym i w owym czasie żadna z głównych polskich partii politycznych nie zgłaszała do niego zastrzeżeń. Możliwości odgrywania roli uczciwego pośrednika w konflikcie pomiędzy Rosją a Ukrainą, warunkowane bardziej wstrzemięźliwą postawą Polski wobec rosyjskiej agresji, należy również uznać za wysoce nieprawdopodobne. Ostateczny format negocjacji zależał bowiem w głównej mierze od prezydenta Władimira Putina, a ze strony Zachodu nie uczestniczyły w nim ani Stany Zjednoczone, ani Wielka Brytania. Partie opozycyjne wobec polskiego rządu uczyniłyby znacznie lepiej, gdyby w takim momencie nie podważały polskiej polityki zagranicznej, bo nie służy to racji stanu. Rząd z kolei powinien włożyć znacznie więcej energii w zbudowanie konsensusu polskich elit politycznych, zamiast odwoływać się do wątpliwych chwytów retorycznych, używając określeń: „partia wojny” i „partia pokoju”.

Polska, przy ograniczonych możliwościach działania, powinna stać na stanowisku, według którego każde państwo ma możliwość wyboru drogi, którą podąża, i swoich sojuszników. Rosja w zdecydowany sposób taką opcję odrzuca. Są to tymczasem fundamenty polityki i prawa międzynarodowego, dzięki którym możliwa była polska droga na Zachód po roku 1989. Ukraina utraciła część swojego terytorium, a jej wschodnie obszary będą w najlepszym wypadku określane jako tzw. „zamrożony konflikt”. W polskim interesie leży zaangażowanie się przede wszystkim w pomoc transformacyjną, nie tylko kanałami bilateralnymi, lecz także poprzez szerokie inicjatywy międzynarodowe, których Polska powinna być promotorem. To minimum działań, których powinniśmy się podjąć, ale do tego droga jeszcze daleka. Nie należy również dopuścić do kolejnego przesunięcia w czasie implementacji układu stowarzyszeniowego Ukrainy z UE, bo faktycznie będzie to oznaczało jego śmierć.

Co więcej, musimy być świadomi, że dalsze forsowanie polityki zbliżania Gruzji i Mołdawii do UE (implementacja układów stowarzyszeniowych) może stworzyć bezpośrednie zagrożenie dla tych państw ze strony Rosji. Polska powinna utrzymywać, że wybór bliskiego nam modelu cywilizacyjnego przez te państwa (tzw. europeizacja) leży w naszym interesie, a próby reintegracji obszaru posowieckiego (w jakiejkolwiek formie) przez Rosję – są z naszym interesem sprzeczne. Musimy podtrzymać i promować ideę zakładającą, że każde państwo, które leży w Europie i które spełnia warunki członkostwa w UE, może zostać jej członkiem. Rosja będzie próbowała dokonywać reintegracji obszaru posowieckiego, ale jej coraz gorsza sytuacja gospodarcza oraz coraz ściślejsza współpraca z Chinami skazują ten projekt na długoterminowe niepowodzenie. Szansę na jego sukces może natomiast zwiększyć potencjalna niechęć Zachodu do angażowania się na tym obszarze.

Formuła Partnerstwa Wschodniego uległa wyczerpaniu. W Polsce mamy świadomość, że bez wzmocnienia współpracy transatlantyckiej jakakolwiek polityka wschodnia nie będzie skuteczna. Ostatnie badania Transatlantic Trends wskazały na znaczący przyrost sympatii polskiej opinii publicznej do USA i prezydenta Obamy. Pozytywny stosunek do Stanów Zjednoczonych deklaruje aż 78 proc. Polaków, a do amerykańskiej polityki zagranicznej – tylko o 10 punktów procentowych mniej. Dla niemal dwóch trzecich Polaków NATO ponownie stało się kluczowe dla bezpieczeństwa naszego kraju. Tyle że nie widać perspektyw, aby NATO miało w przyszłości szansę odgrywać aktywną rolę na obszarze posowieckim. Ogromna większość członków sojuszu w ogóle nie bierze takiej opcji pod uwagę.

Kryzys na Wschodzie bez wątpienia wzmocni NATO jako klasyczny sojusz obronny, co będzie dla niego swoistym „powrotem do korzeni”. Wkład w to Polski jest ewidentny, a utworzenie tzw. „natowskiej szpicy” czy planowany na rok 2016 szczyt sojuszu w Warszawie będą dobrą okazją do odzyskania przez NATO większego wigoru. Sojusz będzie też lepiej przygotowany na wydarzenia, których art. 5 traktatu waszyngtońskiego nie obejmuje, czyli np. do tzw. wojny hybrydowej. Kończy się epoka, która definiowała bardziej globalną rolę NATO poprzez misje ekspedycyjne i działalność out of area. Polskie bezpieczeństwo zostanie dzięki temu zwiększone. Tyle że w perspektywie umocni się podział na członków Organizacji Paktu Północnoatlantyckiego i kraje pozostające poza nią. O ile sama Polska będzie lepiej chroniona przez NATO, o tyle jej najbliższe środowisko może ulegać dalszej destabilizacji, a nie leży to w naszym interesie.

Polska potrzebuje silnej współpracy transatlantyckiej, aby radzić sobie z problemem swojego wschodniego sąsiedztwa i otwartego odrzucenia przez Rosję podstawowych zasad stosunków międzynarodowych. Warto jednak pamiętać, że potrzeba wzmocnienia tej współpracy nie jest wcale oczywista: w europejskiej opinii publicznej zwiększa się poparcie dla bardziej niezależnej pozycji UE w stosunkach transatlantyckich, a stosunki Ameryki z Niemcami są najgorsze od ponad dekady, kiedy to Stany Zjednoczone zdecydowały się na wojnę w Iraku. W ostatnich latach Polska także odrobiła lekcje, co może istotnie dla jej własnego bezpieczeństwa oznaczać osłabienie współpracy transatlantyckiej.

W pamięci trzeba mieć słowa ustępującego szefa Departamentu Obrony USA Roberta Gatesa, który w 2011 r. wprost powiedział o „wzrastającej w USA trudności co do utrzymania poparcia dla NATO, jeśli amerykańscy podatnicy w dalszym ciągu będą ponosić większość kosztów”. Gates podkreślił, że przywódcy Stanów Zjednoczonych, dla których zimnowojenne doświadczenie nie było tym formatywnym, „mogą nie postrzegać zwrotu z amerykańskiej inwestycji w NATO jako wartego ponoszonych kosztów”. Inaczej mówiąc, problemem jest europejski filar sojuszu. Tymczasem agresja Rosji na Ukrainę ukazała bardzo zły stan wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa Unii Europejskiej. Uderzające było osamotnienie Niemiec w negocjacjach z Rosją, podczas gdy wiele państw, włącznie z sąsiadami Polski z Grupy Wyszehradzkiej, jakby wymazało z pamięci tragiczną historię najnowszą współczesnej Europy. Dobrze przeczuwając ten klimat, Polska od jakiegoś czasu skupiła się na swojej własnej obronie terytorialnej.

Jeszcze niedawno Polska miała dalekosiężne plany rewitalizacji polityki obronnej UE, ale zaczęły się one załamywać już w trakcie naszej prezydencji w Radzie UE w roku 2011. To wtedy Polska doszła do wniosku, że jedyną szansą na rozwój tej polityki jest współpraca strukturalna w węższym gronie, a Radosław Sikorski zadeklarował, że „grupa państw powinna podjąć się awangardy w dziedzinie obronności. W gronie wszystkich 27 państw tego po prostu nie da się zrobić, bo niektórzy nie chcą. To już wiemy – nasza prezydencja była testem”. Oznaczało to daleko idącą ewolucję stanowiska, gdyż kilka lat temu Polska uznawała możliwość węższej współpracy w UE za zagrożenie dla transatlantyckiej solidarności i spójności.

Istnieją natomiast dwa obszary, w których Polska powinna odgrywać aktywną rolę wobec Europy Wschodniej w kontekście transatlantyckim: wymieniona wcześniej pomoc transformacyjna (obszar oddziaływania bezpośredniego) oraz Transatlantyckie Partnerstwo w dziedzinie Handlu i Inwestycji (TTIP). Ambitny TTIP, który będzie układem otwartym na państwa regionu wschodniego, może się okazać kamieniem węgielnym dla wzmocnienia współpracy państw Zachodu i być bezpośrednim wyzwaniem dla kierunku forsowanego przez Rosję. Trzeba jednak uczciwie przyznać, że może on nie dojść do skutku, a jednym z państw, wśród których poparcie dla TTIP jest najniższe, są Niemcy.

Kolejnym strategicznym wyzwaniem staje się utrzymanie spoistości europejskiego projektu integracyjnego w kluczowych dla niego obszarach. Sytuacja na wschodzie i południu Europy pokazała, jak bardzo iluzoryczne były próby wzmacniania i inwestowania politycznego kapitału w europejską politykę zagraniczną i politykę bezpieczeństwa. W innych obszarach główna dynamika integracyjna wytwarzana jest dzisiaj przez siły odśrodkowe. Marzenie o dokończeniu budowy rynku wewnętrznego UE, rządzącego się zasadą czterech „wolności”, coraz bardziej się oddala. Unię Europejską czeka dekada gospodarczej stagnacji à la Japonia. Jedyną metodą pogłębienia integracji w ostatnich latach stała się metoda międzyrządowa, a o nowym, wspólnym traktacie nie ma co marzyć. Co prawda część integracji, jaka się dzięki temu dokonała po przyjęciu Traktatu lizbońskiego, jest imponująca, ale doszło do tego bez demokratycznej legitymacji: poza traktatem bądź w cieniu traktatu (ang. in the shadow of treaty). Dylemat ten będzie się pogłębiał. Pytanie, w jaki sposób multilateralizm wzmacnia, a w których elementach osłabia demokrację narodową, nabiera kluczowego znaczenia. Trafnie ujął to były komisarz europejski Janusz Lewandowski, twierdząc, że „narodowa, demokratyczna legitymacja może oznaczać psucie gospodarki. Natomiast akcja UE, pomimo braku pełnej demokratycznej legitymacji, okazała się korzystna dla krajów członkowskich”. Dla Polski, w której tak dużą rolę na poziomie politycznym i społecznym odgrywa partia konserwatywna i suwerenistyczna (PiS), debata ta będzie stanowiła poważne wyzwanie. Aby promować korzystny dla nas docelowy model integracji, należy osiągnąć pewien stopień konsensusu pomiędzy głównymi partiami politycznymi. A na to w kluczowych sprawach się nie zanosi.

Niemcy będą dążyły do możliwie ścisłego zintegrowania strefy euro. To paradoks, że euro jako waluta światowa ma się całkiem dobrze i wydaje się, że wyszło obronną ręką ze swojego egzystencjalnego kryzysu. Ale równocześnie zwiększa się szansa, że Pakt fiskalny podzieli los swojego poprzednika: Francja i Włochy nie tylko manifestacyjnie go nie przestrzegają, lecz także w sposób otwarty walczą z jego zasadami. Opór wobec rygorów Paktu fiskalnego widoczny jest coraz bardziej na poziomie społecznym i może wzmocnić linię podziałów w UE. Do tej pory w żaden systemowy sposób nie został też rozwiązany problem makroekonomicznej nierównowagi pomiędzy państwami Południa i Północy. Problem kryzysu finansowego w strefie euro może powrócić, choć stworzenie unii bankowej, do której Polska nie przystąpiła, takie kryzysowe ryzyko pomniejsza.

Oznacza to, że jakakolwiek decyzja Polski co do kierunku swojej integracji ze strefą euro będzie obarczona wyjątkowo dużym stopniem niepewności i może doprowadzić do poważnych napięć między krajowymi partiami politycznymi. Lewica opowiada się bowiem za pełną integracją Polski z UE, traktując członkostwo w strefie euro jako pomysł na dokończenie polskiej transformacyjnej europeizacji. Uważa również, że – podobnie jak to było w wypadku rozszerzeniowego acquis – to właśnie zadeklarowanie chęci przystąpienia do strefy euro będzie mobilizowało i przyśpieszało modernizację (model top-down). Prawica stawia z kolei bardzo poważną tezę o peryferyzacji i „wydrążaniu” (ang. hollowing out) polskiej gospodarki na skutek możliwego przystąpienia do strefy euro. Argumentuje, że będzie ona podlegać tym samym mechanizmom, jakim podlegały państwa Południa. Jest to teza nośna, choć w dużej mierze uproszczona. Nigdy jednak nie była zweryfikowana przez polski rząd, który sprawiał wrażenie, jakby się z nią zgadzał. Rząd słusznie zakłada, że polska gospodarka musi być gotowa do integracji ze strefą euro (model bottom-up). Deklaruje również, że integracja ze strefą euro leży w naszym długoterminowym interesie. Zakłada jednak, że trzeba poczekać, aż sytuacja się wyklaruje, czyli gdy konstrukcja euro będzie bliska swojego finalité. Jest to błąd, gdyż taki stan nigdy nie zostanie osiągnięty, a reformowanie strefy euro będzie procesem rozciągniętym na wiele mniejszych kroków, na które wpływ Polski będzie w zasadzie minimalny. Dosyć logicznym krokiem na drodze reform wydaje się na przykład stworzenie budżetu strefy euro, co będzie wręcz zagrożeniem dla całej strategii politycznej Polski w UE i może oznaczać jej faktyczną marginalizację.

Nowe światło na potrzebę dołączenia do strefy euro rzucił rozwój sytuacji na Wschodzie. Niektórzy politycy, w tym również prezes NBP, zaczęli w większym stopniu uwzględniać korzyści polityczne, jakie mogą wyniknąć z tego kroku, a także korzyści w postaci zwiększenia bezpieczeństwa państwa. Tyle że niedawno wydany raport NBP jedynie zaciemnia sytuację i nie zawiera żadnej samodzielnej analizy kosztów i korzyści z członkostwa w strefie euro.

Kwestia przynależności Polski do euro musi wreszcie zostać potraktowana w kategoriach strategicznego wyboru politycznego i ekonomicznego. Polska powinna dokończyć to, co rozpoczęła w roku 1989. Zarówno z punktu widzenia bezpieczeństwa ekonomicznego i politycznego Polski, jak i wyzwania, którym jest utrzymanie spójności europejskiego projektu, brak jasnej wizji integracji będzie się przyczyniał do spadku pozycji Polski w Europie.

Głównym zadaniem polskiej polityki zagranicznej, przy założeniu potrzeby dostosowania Konstytucji RP, powinno więc być uformowanie możliwie szerokiego konsensusu politycznego wokół powyższej tezy.

Polska w polityce globalnej

Zaangażowanie Polski w polityki globalne to obszar najbardziej zaniedbany w polskiej polityce zagranicznej. Polska wycofała swoje siły z operacji pokojowych ONZ-etu, zaprzepaszczając dużą część swojego wieloletniego dorobku w tej dziedzinie. W drugiej połowie lat 90. Polska była przecież jednym z państw najbardziej zaangażowanych w misje pod względem zasobów ludzkich, a w latach 1997–1999 znajdowała się nawet na pierwszym miejscu tej listy. Jedną z przyczyn wycofania z misji ONZ-etu jest to, że Polska całkowicie skoncentrowała swoje zaangażowanie w misje NATO i UE. Kolejną – że zarówno opinia publiczna, jak i elity polityczne w Polsce stają się coraz bardziej niechętne wysyłaniu żołnierzy za granicę i patrzą na motywy potencjalnych interwencji coraz bardziej nieufnie. Prezydent RP Bronisław Komorowski stwierdził w ubiegłym roku: „Zdecydowanie odchodzimy od nadgorliwie, nieopatrznie ogłoszonej w 2007 r. polityki ekspedycyjnej. Koniec łatwej polityki wysyłania żołnierzy polskich na antypody świata”. Potwierdzeniem jest niedawno opublikowana Strategia Bezpieczeństwa Narodowego RP, która zakłada, że angażowanie się poza obszarem traktatowym sojuszu możliwe jest dopiero wtedy, gdy Polska ma poczucie bezpieczeństwa na poziomie narodowym. Problem w tym, że w najbliższej dekadzie nie będzie go mieć. Charakter konfliktu Zachodu z Rosją nie jest bowiem krótkoterminowy.

Jak trafnie ujął to jeden z analityków: „Europilot nie wystarczy”. O ile w obliczu wydarzeń na Ukrainie koncentracja Polski na obronie terytorialnej i militaryzacja polityki są zrozumiałe, o tyle nie powinno się to odbywać kosztem wycofywania z innych wielostronnych przedsięwzięć. Tylko synchronizacja tych dwóch kierunków może przynieść pożądane efekty w postaci zwiększenia wpływu w polityce międzynarodowej.

W innych tematach o znaczeniu globalnym, aktualnych zarówno na forum ONZ-etu, jak i Światowej Organizacji Handlu, Międzynarodowego Funduszu Walutowego czy Banku Światowego nie jest wcale lepiej. Polska nie uczestniczy w żadnej z poważnych debat i nie przedstawiła niemal żadnej doniosłej inicjatywy. W Unii Europejskiej tylko Łotwa przeznacza mniej na pomoc rozwojową (mierzone jako proc. PNB). Jedyna globalna polityka, w której Polska aktywnie bierze udział, to polityka wobec zmian klimatu, ale tutaj nie ma się akurat czym chwalić…

W tym kontekście humorystycznie wręcz brzmiały tezy propagowane w polskiej prasie, domagające się przyłączenia naszego kraju do G20. A przecież ledwie dekadę temu polski głos odnośnie do reformy ONZ-etu czy kodyfikacji prawa międzynarodowego liczył się w świecie, a zaproponowany przez nas Nowy akt polityczny dla Narodów Zjednoczonych zyskał szeroki oddźwięk. Od tego czasu jednak Polska na skutek niskiego poparcia i szykującej się klęski w starciu z Bośnią wycofała się z kampanii wyborczej na niestałego członka RB ONZ, a za chwilę z dużym prawdopodobieństwem zrobi to po raz kolejny, tym razem w obliczu napotkania na swej drodze Bułgarii.

Wszystko to dzieje się w okresie, w którym postępuje rekonfiguracja podziału władzy w światowej polityce i gospodarce wskutek pojawienia się grupy nowych graczy (tzw. emerging powers), w którym organizacje współpracy wielostronnej przeżywają ewidentny kryzys i szybko tracą legitymację, a także następuje erozja prawa i etyki międzynarodowej. Polska jest nieobecna w dyskusji na te tematy. Wydaje się, że o ile potrafiła wyznaczyć właściwą busolę na forum Unii Europejskiej i NATO, realnie współkształtując te organizacje, o tyle inne obszary mocno zaniedbała. Jak na kraj średniej wielkości zaplecze instytucjonalne polskiej polityki zagranicznej jest wciąż skromne. Być może nie było możliwe pogodzenie tak wielu funkcji i celów równocześnie. Ale można też mówić o przeroście formy nad treścią. Przykładowo Polska, zachwycając się perspektywami rozwoju Afryki Subsaharyjskiej i deklarując „Go Africa!”, w rejonie tym na 42 kraje posiada ledwie pięć ambasad. Skuteczna polityka musi być trwała. Trwałość zapewniają mocne instytucje, a zaangażowanie instytucjonalne kosztuje. Innymi słowy – polityka zagraniczna powinna być priorytetem w strategicznej agendzie państwa polskiego.