Wojciech Makowski: Odsłuchać i zapomnieć. Koszmar partycypacji p

 „Zupełnie tego nie rozumiem. Kiedy siedzę w Dublinie i przeglądam łódzkie portale, czytam o nowych inwestycjach, nagrodach, wizjonerskich projektach. A kiedy przyjadę do Łodzi, widzę syf, dziury po wyburzonych kamienicach, a tramwajem grzęznę w korku. Jak to się dzieje?” – taką refleksją podzielił się ze mną jeden z przyjaciół z czasów licealnych, obecnie przebywający na emigracji. Już tłumaczę.

Kiedy Hanna Zdanowska objęła władzę w mieście, jednym z pierwszych kroków było ściągnięcie do urzędu po jednym z ważniejszych dziennikarzy z każdej redakcji. W ten sposób każdy pismak nagle miał po drugiej stronie nie rzecznika, ale kolegę. Czasem wydaje mi się, że komórki od PR są jedynymi, które dobrze działają za kadencji tej władzy. Jednym z ustalonych przekazów jest taki: „słuchamy i umożliwiamy mieszkańcom współdecydowanie”. To właśnie przekaz medialny, a nie praktyka. Poprzednik Hanny Zdanowskiej Jerzy Kropiwnicki nie próbował kryć, że najlepiej czuje się jako jeden z Trzech Króli na swoim dworze, w bezpiecznej odległości od mieszkańców. Nawet tworzenie tego pozoru wpływu bardzo odróżnia Zdanowską od „Kropaszenki”, jak go czasem pieszczotliwie nazywano.

Aby tworzyć ten pozór wpływu, organizuje się bardzo dużo rozmaitych konsultacji. Z zewnątrz wygląda to nawet na znak firmowy kadencji Zdanowskiej. Każde z takich wydarzeń to okazja, by pokazać się mieszkańcom i ich wysłuchać. Tylko co potem? Oto sześć podstawowych technik radzenia sobie z tym, co wypłynie w procesach partycypacyjnych.

Taktyka 1: Rozmydlanie

Chwiejność Hanny Zdanowskiej poznaliśmy podczas jednego z pierwszych procesów konsultacyjnych jej kadencji. Dotyczyły one strategii miasta. Prezydent Zdanowska zaczęła szczerze, to znaczy od wizji opartej na retoryce konkurencji, ścigania się z innymi. Łódź według strategii miała zostać „najszybciej rozwijającą się metropolią środkowej Europy”. Jakoś nikt nie dał się porwać tak buńczucznym zapewnieniom. Strategię więc zmieniono, aby odpowiadała na możliwie liczne postulaty, w tym także te z sobą sprzeczne. Udało się trochę wpłynąć na zestaw pojęciowy, chociażby akcentując kwestie „jakości życia” i „zrównoważonego rozwoju”. Ceną tego wpływu na werbalizowane cele jest jednak to, że przestają one opisywać rzeczywiste zamierzenia władz. Kiedy czytamy chociażby budżet roczny Łodzi, trudno się w nim doszukać spójnego tłumaczenia całej strategii na konkretne projekty. A dokument ten miał w momencie uchwalenia całkiem porządną legitymację – jeżeli brać pod uwagę liczbę uczestników konsultacji, ale też ich różnorodność. Nigdy potem konsultacje dokumentów strategicznych nie cieszyły się już takim sukcesem frekwencyjnym.

Taktyka 2: Pobawcie się zabawką, ale niezbyt drogą

Sztandarowym projektem trzeciego roku obecnej kadencji okazał się „budżet obywatelski”. Długo przygotowywana machina przetoczyła się wtedy po raz pierwszy. Do podziału było 20 mln z trzymiliardowego budżetu miasta. Ponad 700 projektów i 130 tys. głosujących, a więc frekwencja całkiem niezła, zważywszy na poziom skomplikowania całej sprawy. Treść wniosków mówi bardzo dużo o tym, czego mieszkańcy by chcieli. A chcieliby przede wszystkim małych lokalnych usprawnień. Troszczą się o zwierzęta. Brakuje im zieleni. Chcą obiektów sportowych dla młodzieży, a nie kilkunastu profesjonalistów.

Blamaż budżetu obywatelskiego był przez pewien czas realny. Wiele zgłoszonych projektów dostało bowiem negatywną opinię wydziałów urzędu miasta. Chociażby propozycja założenia punktu edukacji seksualnej dla młodzieży, co wydział zdrowia uznał za „kontrowersyjne” i „mało dyplomatyczne”. W toku prac komisji konkluzje wielu opinii udało się zmienić na pozytywne.

Czy jednak prosty plebiscyt, w którym przechodzą pewne stosunkowo małe, jednoroczne projekty z największą liczbą głosów to rzeczywiście budżet obywatelski? Czy proces, gdzie nie ma przestrzeni do dyskusji o najważniejszych miejskich potrzebach albo chociaż o budżetach i kształcie projektów, które zostały zgłoszone, rzeczywiście jest godny tej nazwy? To proces bardzo już odległy od pierwowzoru z Pôrto Alegre. Odległy też od tezy I Kongresu Ruchów Miejskich na ten temat, która podobno wisi w pobliżu prezydenckiego gabinetu. A brzmi ona: „Budżet partycypacyjny to tworzenie przez mieszkańców całego budżetu miasta”.

Łódzkie ćwiczenie uczy konkurencji, a nie współpracy i wyważania potrzeb różnych grup. Nie daje przestrzeni na poprawianie projektów czy lepsze poznanie intencji wnioskodawców. Zgłoszono na przykład dwa projekty proponujące przywrócenie kursowania autobusów nocnych co pół godziny, ale jeden tylko do 1.30 w nocy, a drugi przez całą noc. Głosy się rozproszyły, obie propozycje przegrały.

Brak elementu dyskusji w procedurze sprawia, że o zwycięstwie będzie decydować nie głos społeczny, ale po prostu reklama. Przedsmakiem tego było zwycięstwo projektu „Łódzki Rower Miejski”, który promowała sponsorowana strona na Facebooku. Projekt systemu zbyt małego, by miał sens, takiej stopy włożonej między drzwi a futrynę, aby wymusić dalsze wydatki w kolejnych latach. Nikogo za rękę nie złapano, ale chociażby wybór ilustracji i sposób opisu zadania zgłoszonego do budżetu wskazuje, że może stać za tym Nextbike – operator roweru publicznego w Warszawie.

W łódzkim budżecie obywatelskim mieszane uczucia wzbudza jeszcze jedna sprawa: dosypanie pieniędzy po głosowaniu. Mieszkańcy rozdzielili 20 mln we wrześniu, natomiast w styczniu prezydent Zdanowska wybrała samodzielnie kolejne 30 projektów, które przegrały w głosowaniu. Za kolejne 10 mln. Akurat w momencie, kiedy zbliża się sesja budżetowa, a z powodu walk buldogów pod dywanem w łódzkiej PO nie ma już większości, by ten budżet spokojnie uchwalić. Niby należałoby się cieszyć, że więcej pomysłów doczeka się realizacji. Tylko że pieniądze z budżetu obywatelskiego miały być wybierane przez mieszkańców, a nie przez polityków. Tymczasem stały się elementem gry politycznej.

Sukces budżetu obywatelskiego chroni przed zwróceniem uwagi na inny proces – konsultacje całości budżetu miasta. Przeprowadzano je już trzykrotnie najprostszą metodą (spotkanie z PowerPointem plus ankieta dostępna w internecie). Wyjaśnienia, dlaczego różne zadania nie mogą być sfinansowane, a inne nie mogą być usunięte, naprawdę zniechęcają do udziału. Do decyzji o prawdziwej kasie mieszkańców się nie dopuszcza. A idzie ona na trzy jasne priorytety: stadiony piłkarskie, drogi i Nowe Centrum Łodzi. Ten pierwszy wynika ze strachu przed kibicami obu łódzkich drużyn, którzy wielokrotnie straszyli, że zbiorą podpisy pod wnioskiem o referendum odwoławcze. Ten drugi – chyba z osobistych upodobań wiceprezydenta Radosława Stępnia, który przerwanie misji nadzorcy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad kompensuje sobie, planując autostrady miejskie w Łodzi. W sprawie jednej z najbardziej szkodliwych – tzw. ul. Nowotargowej – wezwał kierowców do symbolicznej przemocy. W wywiadzie radiowym wezwał kierowców, aby klaksonami wymusili budowę szerokiej arterii. Szkoda, że nie zauważył, że w tym czasie poziom konkurencyjności miast na świecie całkowicie uniezależnił się od poziomu zapewnienia w nich swobody poruszania się samochodem. Priorytet trzeci – Nowe Centrum Łodzi – wynika z bezradności, bowiem obecne władze postawiły krzyżyk na większości historycznej substancji miejskiej. Co się da, sprzedają za procent wartości obecnym mieszkańcom, którzy nie są w stanie tego utrzymać, a co dopiero wyremontować. Ale przede wszystkim czekają na mieszkańców nowych, którzy zasiedlą całkowicie nową dzielnicę zbudowaną na zasadzie green field na terenach uwolnionych przez zakopanie w tunelu linii kolejowej prowadzącej do Warszawy. Jakby w obecnych dzielnicach nie było już miejsca.

Tę triadę priorytetów scala jedno: wyłączenie mechanizmów demokratycznych. Stadiony dostały się do budżetu nie przy okazji zwykłej procedury uchwalania któregoś z rocznych budżetów, ale w drodze „wrzutek” podczas roku budżetowego. Transport, w który inwestuje się najwięcej, to jedyna dziedzina niemająca swojej strategii tematycznej, a więc w okresie największych wydatków z budżetu unijnego w latach 2007–2013 i planowania nowych na lata 2014–2020 jest całkowicie ręcznie sterowana. Wreszcie Nowe Centrum Łodzi cały czas nie ma projektu planu zagospodarowania przestrzennego, do którego mieszkańcy mogliby się odnieść w normalnej procedurze.

Taktyka 3: Zapominanie

Modelowy proces konsultacyjny przeprowadzony przez Stowarzyszenie im. Stanisława Brzozowskiego dotyczył przecznicy Piotrkowskiej, oddalonej o rzut beretem od łódzkiej siedziby „Liberté!” – ulic Juliana Tuwima i Andrzeja Struga. Ulica o nierównomiernej szerokości (czasem dwa, czasem trzy pasy), jednokierunkowa, aby przepuścić jak najwięcej samochodów, z wąskimi chodnikami i strasznie zaniedbaną kostką w nawierzchni. Mieszkańcy i użytkownicy obszaru (informacje o konsultacjach zostały nie tylko dostarczone do wszystkich skrzynek, lecz także zawisły w witrynach sklepowych i na przystankach, by dotrzeć zarówno do mieszkańców, jak i innych użytkowników tego obszaru, którzy tam pracują, przychodzą na zakupy czy piją wino przy fontannie. Dostaliśmy dane dotyczące ulicy: np. jakie są szerokości w najwęższym miejscu. Mogliśmy też dopytać o prawne regulacje co do szerokości chodnika, pasa ruchu itp. Dowiedzieliśmy się choćby, że pas ruchu może mieć 280 cm szerokości, a niekoniecznie 350, a więc niektóre konflikty są pozorne. Na przykład by poszerzyć chodnik, wcale nie trzeba zabierać samochodom całego pasa, wystarczy go zwęzić.

Okazało się, że ludzie, którym daje się możliwość kreatywnego wyboru, a nie tylko głosowania na jedną z podanych opcji, opowiadają się za miastem, które stara się godzić interesy wszystkich. Piramidę transportową stawiają jednak tak jak w miastach ekologicznych – najpierw piesi, potem komunikacja zbiorowa i rowery, a prywatne samochody na końcu. Uczestnicy zaczęli od tego, że nie chcą być dociśnięci do ściany, kiedy idą pieszo. Przede wszystkim więc należy poszerzać chodniki. Poza tym ważny jest szerszy pas dla autobusów i rowerów oraz węższy dla reszty pojazdów. I jeszcze wąziutki pas dla rowerów do ruchu w przeciwnym kierunku. Do tego ograniczenie prędkości.

Kiedy jesienią 2011 r. w Świetlicy Krytyki Politycznej pracowaliśmy nad ulicą Tuwima, było to teoretyzowanie. Choć ulica była w opłakanym stanie, nikt nie obiecywał, że się zmieni. Aż tu nagle, dwa lata później, remont. Odtworzeniowy. Czyli jezdnia w takim samym przekroju jak dotychczas, żadnych zmian w chodnikach, żadnych buspasów ani kontrpasów rowerowych. Wysłaliśmy pismo z pytaniem dlaczego. Odpowiedź: „bo nie ma pieniędzy na projekt”. Są pieniądze na nową nawierzchnię (kostka, konserwator zabytków itp.), ale na projekt, który podraża robotę o kilka procent, już nie. Pomysły mieszkańców zostały zmielone.

Taktyka 4: Dziękujemy za wypowiedź, przemyślimy to za dwa lata

Inne drogowe konsultacje dotyczyły ulicy Sienkiewicza – równoległej do Piotrkowskiej udanej miejskiej ulicy o ludzkiej skali, a obecnie ponuro obciążonej tranzytem międzydzielnicowym. W czasie konsultacji mieszkańcy mieli rozstrzygnąć, czy ulica będzie jedno- czy dwukierunkowa oraz czy ruch na niej zostanie jakoś uspokojony. Efekt? Żadnej decyzji nie podjęto. „Zebrany materiał konsultacyjny zostanie wykorzystany przez Zarząd Dróg i Transportu w dalszych pracach nad docelową organizacją ruchu”. Sto osób zmóżdżało się na próżno.

Taktyka 5: Konsultujemy, by RDOŚ się nie czepiał, ale tak naprawdę to nie ma żadnych alternatyw

Nie może być jednak tak, że duże inwestycje nie są w ogóle konsultowane. Czasem są tak duże, że ze względu na prawo ochrony środowiska skonsultować je trzeba. Tak było z przebiegiem tuneli kolejowych pod Łodzią. Czytelnicy spoza Łodzi być może pamiętają, że pociągi jadące przez Łódź albo jechały obrzeżami miasta, albo też zaczynały i kończyły bieg na stacji zlokalizowanej w pobliżu centrum, która nazywała się Łodzią Fabryczna, a wjechać na nią można było tylko z jednej strony (obecnie nie można wcale, bo ją zakopują). Dworca głównego u nas nie ma. Taki tunel by go tworzył. Umożliwiłby poprowadzenie pociągu z Katowic do Gdańska, tak by nie tracił pół godziny na objeżdżanie Łodzi. A jeżeli by go zrobić dobrze, dawałby możliwość ekspresowej przesiadki na jedną z dwóch głównych linii tramwajowych. Aby to zrobić, peron musiałby być bezpośrednio pod tramwajem.

Taka wygoda, często stosowana chociażby w miastach niemieckich, przekroczyła jednak wyobrażenie wynajętych przez miejską instytucję projektantów, którzy forsowali tunel z przystankiem na tyłach centrum handlowego Manufaktura, jakieś 10 minut piechotą od linii tramwajowej. To naprawdę świetny pomysł, jeżeli obawiamy się zbyt wysokiej frekwencji w pociągach i chcemy pasażerów nieco zniechęcić. Nie poparł go jednak nikt z mieszkańców. Efekt? „Należy umożliwić sektorowi trzeciemu miasta Łodzi podnoszenie kompetencji w zakresie komunikacji społecznej. Ważne jest, aby przedstawiciele organizacji pozarządowych reprezentowali interesy społeczne w duchu konsensusu, a nie wzmacniali niepokoje społeczne, w wielu wypadkach będące wynikiem niedostatecznej wiedzy merytorycznej na temat projektu” – przeczytaliśmy potem w raporcie z konsultacji społecznych. Hanna Zdanowska przez jakiś czas wahała się, czyby jednak nie przyznać mieszkańcom racji. Obecnie jednak przystanek Manufaktura, którego nikt nie chciał, wrócił na dobre do wszystkich oficjalnych publikacji.

Taktyka 6: Ups, naprawdę nie ma żadnych alternatyw

Hanna Zdanowska wolałaby tego nie pamiętać, ale to był kluczowy moment tej kadencji. Na początku roku 2012 zebrała się grupka deklarująca, że chcą panią prezydent odwołać. Wśród nich był jeden były kandydat na radnego z wynikiem 300 głosów, jeden animator kultury niezbyt udanej oraz kilka osób o może dobrych intencjach, ale ograniczonym doświadczeniu. W mieście nie było ich widać (po niedawnej akcji odwoływania Kropiwnickiego mieliśmy w pamięci, że zebranie kilkudziesięciu tysięcy podpisów to nie jest bułka z masłem, ale poważna akcja polegająca na codziennym zbieraniu poparcia), jednak systematycznie publikowali komunikaty, jak niewiele podpisów zostało do zebrania. Aby temu zapobiec, Zdanowska zdecydowała się powołać Radę Mieszkańców – z jednym z przedstawicieli komitetu referendalnego Piotrem Jabłońskim jako przewodniczącym. Rada miała być „pośrednikiem między mieszkańcami a władzami miasta, […] [miała] także opiniować ważne dokumenty oraz wytyczać kierunki działań urzędników”, a więc dublować kompetencje Rady Miejskiej. Skład Rady Mieszkańców miało wybierać stowarzyszenie Jabłońskiego – organizacja o niejawnej strukturze i członkostwie. Dopiero gdy widmo referendum minęło, Rada Mieszkańców została rozwiązana. Kiedy pisałem ten tekst, przemknął mi na Twitterze cytat z Margaret Thatcher: „Bardziej się bałam utraty wiarygodności niż popularności”. Po sytuacji z Radą Mieszkańców zawsze będę wątpił, którą wartość spośród tych dwóch wybiera Hanna Zdanowska.

*

Po trzech latach z Hanną Zdanowską widać przede wszystkim ogromne zmęczenie i frustrację mieszkańców oraz aktywistów. W sondażu Millward Brown dla „Gazety Wyborczej” z jesieni łodzianie wystawili swojemu miastu najgorsze oceny za komunikację miejską i estetykę miasta spośród wszystkich badanych. Ogólna ocena – trzecie miejsce od końca na 23 badane miasta – jasno wskazuje, że dorobek obecnej kadencji jest wątły. A tymczasem postawienie na duże projekty, które mają pokryć tysiące drobnych, codziennych porażek, pchają miasto do ściany zadłużenia. Kto wie, może miasto czeka scenariusz jak z Pôrto Alegre. Może kiedy w kasie będzie pustka, zerwiemy wreszcie z modernizacją rozumianą jako imitacja i zaczniemy z sobą rozmawiać poważnie.

Tekst pochodzi z XVII numeru „Liberte!”.