FORUM OD-NOWA: TUP o Krajowej Polityce Miejskiej

 

Projekt Krajowej Polityki Miejskiej jest pierwszym dokumentem wyrażającym rządową polityki rozwoju względem miast i ich obszarów funkcjonalnych. Już samo jego pojawienie zasługuje więc na pozytywne podkreślenie. Pojawiła się bowiem okazja do podjęcia brakującej od dawna publicznej dyskusji na temat roli miast w przestrzennej i regionalnej polityce państwa. Poniższe uwagi są głosem w tej dyskusji.

 

1. Przystępując do oceny projektu należy mieć na uwadze trudności z tym związane, a mianowicie: po pierwsze – brak jednoznaczności charakteru KPM. KPM jest wymaganym przez ustawę dokumentem, stanowiącym podstawę prowadzenia polityki miejskiej, ale który nie jest ani strategią rozwoju, ani programem wykonawczym. Będąc aktem polityki, łączy w sobie cechy i strategii, i programu. To powoduje, że do oceny projektu KPM trzeba stosować kryteria adekwatne dla obu tych ujęć, bacząc na ich rozróżnienie.

Po drugie – obszerność i wielowątkowość tekstu powoduje trudności w odnajdywaniu istotnościowych wątków polityki miejskiej i dokonywania ich ocen. Ogólnie rzecz biorąc, opiniowany projekt jest „przegadany”, co powoduje, że można w nim znaleźć tezy niespójne, a nawet sprzeczne.

2. Ani ustawy, ani projekt KPM nie mówią wprost, co jest (powinno być) przedmiotem polityki miejskiej. Ustawowa definicja ma w gruncie rzeczy charakter uniwersalny i po zastąpieniu słowa „miejska” inną przydawką mogłaby mieć zastosowanie do każdej innej wybranej polityki. Z kolei autorzy projektu przedmiot KPM określają pośrednio poprzez wyróżnienie 10 „wątków tematycznych” (? – to tautologia), którym podporządkowana jest logika tej polityki”. Są to bardzo różnorodne wątki: od partycypacji, po rozwój gospodarczy i sprawy klimatyczne.

3. Brak jasno określonego przedmiotu rodzi pytanie o sens wyodrębniania polityki miejskiej. Tym bardziej, że zgodnie z przyjętym przez autorów projektu założeniem, funkcja KPM ma polegać na operacjonalizacji nadrzędnych dokumentów, czyli Krajowej Strategii Rozwoju Regionalnego i KPZK 2030. Nie kwestionując potrzeby określania miejskich odniesień dla krajowej polityki regionalnej i przestrzennej, zwracamy uwagę na potrzebę prowadzenia polityki miejskiej sensu stricto, która określałaby rolę miast jako podmiotów wieloaspektowej polityki rozwoju, z uwzględnieniem oczywiście ich charakteru i kategorii. Sens rządowej polityki miejskiej i jej potrzeba (niekwestionowana) polega przede wszystkim na stawianiu miastom celów i dawaniu im środków działania, odpowiednio do ich zadań, a także na określaniu zobowiązań administracji rządowej względem miast. Tak rozumiana polityka miejska nie mogłaby abstrahować od takich wątków, jak: finanse miejskie, mieszkalnictwo, gospodarka komunalna, nie mówiąc o prawno-ustrojowych problemach miast i ich obszarów funkcjonalnych. Tymczasem w opiniowanym projekcie KPM te zagadnienia są obecne śladowo.

 

4. O ile przedmiot KPM nie jest jednoznaczny, o tyle kwestia podmiotowości KPM z formalnego punktu widzenia nie budzi wątpliwości. Świadczy o tym zapis, który stanowi, że KPM jest zobowiązaniem dla administracji rządowej, a dla pozostałych adresatów informacją i „zbiorem zaleceń i preferowanych przez rząd starań i przedsięwzięć, jakie powinny podejmować samorządy”. Inną kwestią jest natomiast sprawa proporcji między zobowiązaniami a zaleceniami. Generalnie można stwierdzić, że te drugie przeważają, co wobec obszerności tekstu i sposobu formułowania zaleceń może stwarzać wrażenie, że podmiotem krajowej polityki są samorządy miast.

5. Projekt KPM nie spełnia wymogu ustawowego, gdyż nie posiada wydzielonej redakcyjnie diagnozy. Jego autorzy są tego świadomi; stwierdzają bowiem, że diagnoza znajduje się gdzie indziej (w raportach OECD, a także w innych opracowaniach źródłowych i analitycznych).

Niezależnie od tego, czy to wyjaśnienie rozwiązuje problem od strony formalno-prawnej, należy krytycznie spojrzeć na sprawę diagnozy jako na problem merytoryczny. Po pierwsze – elementy diagnozy przewijają się w całym opracowaniu, ale w sposób nieuporządkowany. W wielu miejscach, przy okazji omawiania poszczególnych wątków tematycznych, formułowane są zarówno charakterystyki i oceny wyróżnionych zagadnień (problemów), jak i uzasadnienia celowościowe proponowanych rozwiązań. Ten sposób diagnozowania problemów i uzasadniania ich rozwiązań jest siłą rzeczy obciążony brakiem spojrzenia systemowego. A to z prowadzi do tego, że proponuje się działania neutralizujące objawy problemów, a nie ich przyczyny.

W tym miejscu warto postawić pytanie, czy zrobienie diagnozy dla tak szeroko ujmowanej pod względem przedmiotowym polityki miejskiej jest w ogóle możliwe i zasadne. KPM jest dokumentem przekrojowym, odnoszącym się do wielu polityk oraz strategii horyzontalnych i działowych, a jednocześnie adresowanym do wszystkich miast. Zamiar zrobienia dla takiego agregatu sensownej diagnozy wydaje się być przedsięwzięciem karkołomnym. Uwaga ta w sposób oczywisty wiąże się zastrzeżeniami dotyczącymi przedmiotu KPM. Żeby zrobić sensowną diagnozę musi być jasno określony jej przedmiot.

6. Sprawą która zajęła szczególnie dużo miejsca w przedstawionym projekcie, jest wspomniana wyżej problematyka planowania przestrzennego. Poświęcono jej odrębny wątek, ale przewija się również w wielu innych miejscach. Stało się tak głównie z potrzeby przeciwdziałania skutkom polskiego prawa planowania przestrzennego i jego powszechnej krytyki.

Wobec systemowej nieskuteczności planowania przestrzennego w Polsce diagnoza nabiera szczególnego znaczenia. Oceniając z tego punktu widzenia projekt KPM, należy stwierdzić, że pozostawia on wiele do życzenia. Po pierwsze – jak już wspomniano – diagnoza w projekcie znajduje się w stanie rozproszonym, a więc siłą rzeczy nie posiada waloru systemowości. W efekcie nawet trafne oceny odniesione do poszczególnych aspektów planowania przestrzennego nie dają całościowego obrazu sytuacji i, co ważniejsze, powodują, że niejednokrotnie następuje pomylenie skutków z przyczynami. I tak np. teza, że przyczyną suburbanizacji jest degradacja śródmieść, bez uwzględnienia czynnika ekonomicznego (ceny gruntów) nie wyjaśnia istoty problemu.

Po drugie – diagnoza nie uwzględnienia aktualnego stanu rzeczy, ponieważ nie mówi się w niej o fakcie przeplanowania miast (i nie tylko miast), co skutkuje tym, że w sprawach ładu przestrzennego potrzebne są dzisiaj nie tylko działania prewencyjne, ale także naprawcze.

7. W dokumencie brak jest propozycji aktywnych działań na rzecz ograniczenia zjawiska bezładnej i niekontrolowanej suburbanizacji. Zakładając zjawisko poszukiwania możliwości mieszkania poza obszarami miejskimi, powinny zostać wprowadzone do KPM takie mechanizmy, jak obowiązek wyznaczania w planach regionalnych bezwzględnych granic urbanizacji wokół miast, np. za pośrednictwem „zielonych pasów”, gdzie zabronione byłoby wznoszenie nowych osiedli i budowa infrastruktury łączącej je z centrami miast.

Innym mechanizmem, pozwalającym na porządkowanie zjawiska rozprzestrzenia się miast, mógłby być program budowy nowych miast poprzez zasadę wyznaczania w planie krajowym, planach wojewódzkich i metropolitalnych obszarów przewidzianych pod budowę nowych (satelitarnych) miast, wyposażonych w podstawowe usługi administracyjne, oświatowe, kulturalne, religijne, handlowe itp. Państwo i samorządy winny mieć prawo i obowiązek wykupywania takich terenów oraz dokonywania ich parcelacji (z przeznaczeniem na różne funkcje) i ew. uzbrojenia. Państwo stworzyć winno odpowiedni fundusz wspierający tego rodzaju działania, Takie tereny (działki) sprzedawane byłyby prywatnym inwestorom lub developerom.

Rozważyć można także stworzenie mechanizmów umożliwiających tworzenie „banków terenów budowlanych” przez gminy w rejonach wytypowanych w ramach strategii rozwoju przestrzennego (które stanowiłyby alternatywę lokalizacyjną dla ludzi o średnich dochodach pragnących zamieszkać w domu jednorodzinnym).

Mechanizmem ograniczającym suburbanizację może być także stworzenie systemu stymulującego budownictwo mieszkaniowe na wynajem lokalizowane w centrach miast i nakierowane na ludzi o średnich i niskich dochodach.

8. Mimo to projekt KPM zawiera szereg słusznych propozycji dotyczących zarówno działań, jak i zmian prawnych. Jednakże propozycje te nie są podbudowane klarowną koncepcją prawa przestrzennego w Polsce, a w związku z tym nie wnoszą nic nowego w stosunku do dotychczasowych koncepcji naprawczych planowania przestrzennego w Polsce. Co więcej, są formułowane raczej w formie kierunkowych działań, a nie konkretnych dyrektyw. I tak np. w odniesieniu do „wuzetek” projekt zakłada, że minister właściwy przedstawi „propozycje ich stopniowego wyeliminowania”. Ponadto projekt nie przewiduje żadnego harmonogramu ani priorytetów dla proponowanych działań.

Inną cechą proponowanych rozwiązań jest ich a’ekonomiczność. Projekt nie proponuje żadnego rozwiązania uwzględniającego ekonomiczny kontekst planowania i zagospodarowania przestrzennego. W szczególności chodziłoby tu danie miastom instrumentów racjonalnego sterowania rozwojem, zwłaszcza na terenach „przeplanowanych”. Propozycje nie uwzględniają też rynkowego charakteru ekonomiki miasta, zwłaszcza w odniesieniu do rynku nieruchomości.

9. Niezależnie od potrzeby wynikającej z zewnętrznych i wewnętrznych zobowiązań, Polsce jest potrzebna polityka miejska z uwagi na konieczność wyjścia z „dryfu rozwojowego”. Mając to na uwadze, należałoby się zastanowić się nad koncepcją tego manewru. Opiniowany projekt, będący zbiorem odniesień krajowej i europejskiej polityki rozwoju do obszarów miejskich, zawierający wiele wartościowych spostrzeżeń i pomysłów, takiej koncepcji nie wyraża.

Dlatego w dalszym toku prac byłoby wskazane opracowanie nowej wersji projektu KPM wyrażającej w sposób zwięzły, konkretny, bez opisów i uzasadnień, cele i sposoby realizacji polityki miejskiej. Opracowanie to powinno być poprzedzone dyskusją środowiskową, ale z udziałem profesjonalistów, przeprowadzoną przy okazji i w ramach konsultacji obecnej wersji projektu KPM. Celem tej dyskusji powinno być zdefiniowanie, zwłaszcza pod względem przedmiotowym, pojęcia „polityka miejska” jako punktu wyjścia tworzenia jej koncepcji.

Powyższy tekst to oficjalne stanowisko Towarzystwa Urbanistów Polskich, Oddział Warszawa, z 10 lipca 2014 r.