Ewa Boryczka: Town Centre Management – utopijna idea zarządzania

 Koncepcja Town Centre Management, czyli koncepcja zarządzania centrum w wielu europejskich miastach z sukcesem wdrażana jest już od dekad. W Polsce natomiast kolejne próby kończą się mniejszą lub większą porażką. Zaczęło się optymistycznie w Bełchatowie, Toruniu oraz Łodzi, a skończyło niemal jak zawsze.

Idea Town Centre Management (TCM) powstała w Wielkiej Brytanii pod koniec lat 80. XX w. Została ona zaczerpnięta z modeli zarządzania dużymi centrami handlowymi zlokalizowanymi na peryferiach, które skutecznie przyciągały klientów oraz przedsiębiorców z branży handlowej. TCM miało na celu poprawę sytuacji w tradycyjnych centrach angielskich miast. W ten sposób próbowano poradzić sobie z negatywnymi przemianami i degradacją miast, które były efektem zmian zachodzących w brytyjskiej gospodarce, a także gospodarce miast. Idea TCM miała być także odpowiedzią na rosnącą konkurencję ze strony centrów handlowych, które stanowiły zagrożenie gospodarcze dla głównych ulic miast oraz starych rynków. Koncepcja zarządzania miała więc służyć wzmacnianiu konkurencyjności i atrakcyjności przedsiębiorstw głównie związanych z handlem detalicznym, instytucji, organizacji, a także prywatnych inwestorów, którzy wypadają słabiej w porównaniu z nowymi centrami handlu wielkopowierzchniowego, i przynosić im wymierne korzyści.

W kolejnych latach koncepcja TCM została rozwinięta w kierunku działań na rzecz rozwoju sektora publicznego i prywatnego oraz przestrzeni centrów miast, które podejmowane były z inicjatywy i przy zaangażowaniu partnerów pochodzących z sektora publicznego, prywatnego oraz sfery społecznej (prywatni właściciele nieruchomości, mieszkańcy, organizacje pozarządowe).

Współcześnie Town Centre Management jest jedną z najbardziej rozpowszechnionych metod zarządzania centrami miast, która realizowana jest poprzez formalne lub/i nieformalne partnerstwo publiczno-prywatne, skoncentrowane na formułowaniu i realizowaniu konkretnej wizji i strategii rozwoju, promujące aktywne uczestnictwo różnych partnerów w zarządzaniu centrum. Koncepcja TCM jest elementem systemu zarządzania rozwojem miasta jako odpowiedź na spadek atrakcyjności i konkurencyjności podmiotów funkcjonujących w centrach miast, a jej uwaga skoncentrowana jest na rewitalizacji i wzmacnianiu przedsiębiorczości w zdegradowanych centrach miast. TCM pełni ponadto funkcję gromadzenia i wymiany informacji o rynku, informacji o potrzebach użytkowników i mieszkańców miast. Poprzez to odbywa się w ramach TCM formalne i nieformalne wzajemne komunikowanie się i budowanie sieci, relacji społecznych i gospodarczych.

W ramach TCM ma być więc realizowana skoordynowana, proaktywna polityka rewitalizacji, która ma na celu stworzenie z centrum miasta miejsca pożądanego i atrakcyjnego. Podkreśla się tu szczególną rolę partnerstwa sektora publicznego i prywatnego opartego na wspólnocie interesów.

W tym samym czasie w różnych miastach Europy powstawały inicjatywy opierające się na idei TCM. Obecnie funkcjonuje prawie 400 inicjatyw TCM w ponad tysiącu ośrodków miejskich w Wielkiej Brytanii. Z przykładami TCM można się zetknąć we Włoszech, we Francji, w Hiszpanii, w Szwecji, w Norwegii, w Austrii, w Belgii oraz w Niemczech, a także w Polsce. W większości modeli zarządzania centrum miasta w różnych krajach spotyka się silną dominację sektora małych i średnich przedsiębiorstw, co mocno ukierunkowało podejmowane działania rewitalizacyjne na handel, obsługę mieszkańców oraz rozwój lokalnych stowarzyszeń gospodarczych (głównie handlowych). TCM ma więc już bogate doświadczenia w różnych miastach europejskich i jest skutecznym narzędziem rewitalizacji oraz zarządzania obszarami współczesnych miast. Modele TCM są natomiast bardzo zróżnicowane i dostosowane do indywidualnego charakteru miast, uwarunkowań prawnych, społecznych i gospodarczych miejsc, w których są wdrażane.

Od 2005 r. podejmowane są próby dyskusji na temat TCM w Polsce, a od 2007 r. jednostki samorządu terytorialnego usiłują wdrażać opracowane przez siebie założenia zarządzania centrum miasta. Pierwsze działania podjęła Łódź, a w ślad za nią podążył Toruń.

Pod koniec 2007 r. władze miasta Łodzi, świadome pogłębiających się procesów degradacji obszarów centralnych miasta, w tym szczególnie upadku głównej ulicy, a także na skutek silnych nacisków organizacji pozarządowych oraz presji medialnej zdecydowały o konieczności opracowania strategii rozwoju ul. Piotrkowskiej. Od wielu lat funkcjonowała ona w świadomości mieszkańców jako serce Łodzi, deptak i najdłuższa ulica handlowa w Europie. Głęboki kryzys oraz widoczna degradacja związana z odpływem ludności, przejęcie przez centra handlowe głównej funkcji ulicy (funkcji handlowej) spowodowały konieczność podjęcia kompleksowych działań naprawczych. W lutym 2008 r. przy Prezydencie Miasta Łodzi powołany został interdyscyplinarny zespół Sztab Piotrkowska, składający się z urzędników, przedstawicieli uczelni wyższych, przedsiębiorców funkcjonujących w tym obszarze, przedstawicieli mediów, organizacji pozarządowych, ekspertów oraz mieszkańców ul. Piotrkowskiej, którego celem było opracowanie koncepcji rozwoju tego obszaru. Po wielu miesiącach prac badawczych, burzliwych dyskusji, spotkań zespołów eksperckich prowadzonych metodami szerokiej partycypacji społecznej opracowano pierwszą w Polsce „Strategię Rozwoju Ulicy Piotrkowskiej w Łodzi”. Dokument był próbą adaptacji idei TCM wykorzystywanej od lat w Wielkiej Brytanii.

Strategia przyjęta przez Radę Miasta 13 maja 2009 r. obejmowała działania rewitalizacyjne w sferze gospodarczej, społecznej oraz przestrzennej. Wskazane kierunki rozwoju wypracowane zostały metodą uspołecznioną i stanowiły konsensus wielu różnych stanowisk i skrajnych pomysłów. Jej celem było wydobycie i promowanie w nowoczesnej formule unikatowych walorów reprezentacyjnej ulicy Łodzi, która ma być miejscem przyjaznym dla mieszkańców i turystów. Piotrkowska, dzięki rewitalizacji, miała odzyskać blask, stać się ponownie najpopularniejszym miejscem spotkań towarzyskich, centrum kultury, rozrywki, kierunkiem rodzinnych spacerów, ważnym szlakiem turystycznym, a w wydzielonej części – deptakiem i promenadą miasta.

Zaplanowane działania zakładały poprawę jakości przestrzeni publicznej ulicy (przewidziano m.in. opracowanie zasad gospodarowania przestrzenią ulicy, budowę i modernizację przestrzeni publicznych, rewitalizację kwartałów bezpośrednio przyległych do ulicy, poprawę wyglądu zieleni miejskiej), a także zwiększenie dostępności komunikacyjnej (przewidziano m.in. reorganizację ruchu kołowego, rozwój i modernizację infrastruktury dla potrzeb ruchu pieszego i rowerowego, rozbudowę i modernizację sieci infrastrukturalnej). W sferze społecznej przewidziane były poprawa porządku publicznego (m.in. poprzez zapewnienie bezpieczeństwa użytkowników ulicy, eliminację problemów społecznych, zwiększenie bezpieczeństwa komunikacyjnego, polepszenie oświetlenia) oraz poprawa atrakcyjności przestrzeni społecznej (m.in. poprzez aktywizację i budowanie więzi wśród mieszkańców, budowanie tożsamości miejsca, poprawę jakości zasobów mieszkaniowych). W sferze gospodarczej planowano wzmocnienie funkcji, które będą przyciągać ludzi do centrum (m.in. poprzez lokalizację ważnych instytucji, racjonalizację gospodarki nieruchomościami dla potrzeb biznesu, wzmocnienie akademickiego charakteru ulicy), a także zwiększenie atrakcyjności turystycznej (m.in. poprzez rozwijanie produktu turystycznego, poprawę infrastruktury turystycznej, wzmacnianie atrakcyjności i wielokulturowości ulicy).

Szefem zespołu w Urzędzie Miasta Łodzi, który miał realizować cele wyznaczone w dokumencie, miał być menedżer Piotrkowskiej. W skład zespołu weszli dyrektorzy wszystkich komórek organizacyjnych Urzędu Miasta Łodzi, w których kompetencjach znajdowały się zadania zaplanowane do realizacji. Menedżer Piotrkowskiej miał nadzorować również prace Zespołu Obsługi Piotrkowskiej, który odpowiadał za przepływ informacji wewnątrz urzędu oraz za kontakty z przedsiębiorcami, organizacjami pozarządowymi oraz mieszkańcami w sprawach związanych z ul. Piotrkowską. Zespół Obsługi Piotrkowskiej miał stanowić również wsparcie organizacyjne dla działalności kulturalnych, które odbywały się w przestrzeniach publicznych miasta.

Budowanie strategii rozwoju dla obszaru wokół głównej ulicy miasta metodą środowiskowo-ekspercką wywołało wiele pozytywnych skutków. Po pierwsze, rozpoczęło szeroką dyskusję na temat kondycji ul. Piotrkowskiej oraz jej przyszłości. Wielomiesięczna praca pozwoliła na pogłębienie identyfikacji przedstawicieli różnych środowisk z ul. Piotrkowską. Wypracowane pomysły i konkretne rozwiązania zidentyfikowanych problemów zyskały akceptację wielu środowisk bezpośrednio lub pośrednio związanych z ich realizacją. Nawiązane kontakty i relacje biznesowe stały się zalążkiem wielu nowych inicjatyw oraz pozwoliły na stworzenie klimatu współpracy. W świadomości mieszkańców i użytkowników pojawiła się i w kolejnych latach utrwaliła konkretna osoba oraz komórka w urzędzie, która była dobrze poinformowana i odpowiedzialna za to, co się dzieje w obszarze ul. Piotrkowskiej.

Niestety, przez sześć lat wdrażania zapisów „Strategii Rozwoju Ulicy Piotrkowskiej” udało się zrealizować niewiele z zaplanowanych działań. Brak systemu monitorowania strategii, który miał zostać opracowany jeszcze w 2009 r., nie pozwala na szczegółowe oszacowanie poziomu osiągnięcia celów rozwoju tego obszaru ani efektów realizacji konkretnych działań. Eksperci wskazują jednak, że do 2014 r. zrealizowanych zostanie mniej więcej 10–14 proc. działań, ale są to głównie działania ze sfery przestrzennej, a nawet typowo infrastrukturalne. Powodem tak niskiego poziomu realizacji strategii nie jest jednak przeszacowanie możliwości realizacyjnych urzędu, ale bardziej brak woli politycznej władz miasta, a także brak determinacji w realizacji założonych celów. Brak systemu monitorowania w połączeniu z niechęcią do podejmowania działań realizacyjnych oraz nowych inicjatyw wśród pracowników urzędu spowodowały, że stosunkowo łatwo było manipulować efektami oraz manifestować pozorowane działania. Ponadto brak w polskich jednostkach samorządowych podejścia strategicznego – długookresowego, nastawionego na realizację celów. Dominują wciąż działania bieżące, będące odpowiedzią na pojawiające się problemy.

Kolejnym elementem przyczyniającym się do negatywnej oceny realizacji strategii był brak środków finansowych w dyspozycji menedżera Piotrkowskiej, co uniemożliwiało bezpośrednią realizację inwestycji, a niska świadomość pracowników urzędu w zakresie zarządzania hamowała próby wprowadzenia innowacyjnych rozwiązań. Podkreślić jednak należy, że menedżer Piotrkowskiej stał się rozpoznawalnym i zaufanym powiernikiem problemów mieszkańców oraz podmiotów z sektora przedsiębiorstw oraz organizacji pozarządowych działających w centrum miasta. Współpraca z przedstawicielami sektora prywatnego, wykraczając poza tradycyjne ramy kontaktu urzędnik–petent, owocowała nowymi inicjatywami. Przy tej okazji trzeba jednak wskazać dominację tradycyjnych i bardzo roszczeniowych postaw przedsiębiorców oraz mieszkańców, co jest uwarunkowane bardzo silnym w Polsce prawem własności. To ono przez cały okres transformacji systemowej wielokrotnie hamuje procesy inwestycyjne jednostek samorządu terytorialnego.

Jedną z kluczowych barier skutecznego zarządzania centrami polskich miast jest dominacja tradycyjnego modelu zarządzania obszarem, który funkcjonuje obecnie i który sprowadza się praktycznie do rozdzielnych i właściwie jednostronnie podejmowanych zadań przez służby samorządu terytorialnego. Zadania jednostek samorządu terytorialnego w Polsce związane są przede wszystkim z wypełnianiem wobec mieszkańców ustawowych obowiązków zarządczych, planistycznych i administracyjnych. Dodatkowo niska świadomość pracowników samorządowych w zakresie zarządzania hamuje próby wprowadzenia nowych rozwiązań. Widoczna jest niechęć do wychodzenia pracowników urzędów poza procedury i przyjęte schematy. Dodatkowo roszczeniowe postawy przedsiębiorców, kupców czy też szerzej podmiotów gospodarczych nie sprzyjają nawiązywaniu współpracy z sektorem publicznym. Głównymi więc wadami tradycyjnego modelu zarządzania miastami są: realizacja przez urzędy jedynie zadań wymienionych na liście obowiązków ustawowych, brak inicjatyw współpracy pomiędzy sektorem publicznym i prywatnym, brak koordynacji działań realizowanych przez oba sektory. Ta sytuacja skłania do konkluzji, że system zarządzania w jednostkach samorządu terytorialnego sprowadza się do systemu administrowania. Ponadto współpraca urzędu i podmiotów oraz jednostek ze sfery społeczno-gospodarczej jest realizowana i koordynowana, jednak przebiega ona głównie na podstawie procedur regulowanych kodeksem postępowania administracyjnego i wewnętrznymi zarządzeniami prezydenta. Nie wybiega ona zakresem ponad ustawowo narzucone zadania. Brak uregulowań prawnych oraz niekorzystna interpretacja przepisów prawa powodują, że urzędy boją się rozwiązań innowacyjnych oraz rozwiązań, które nie są zapisane w ustawach jako „dozwolone”.

Ponadto współpraca pomiędzy sektorem publicznym i prywatnym w Polsce jest bardzo słabo rozwinięta. Praktycznie nie funkcjonują żadne wspólne formalne inicjatywy podejmowane przez podmioty gminne i przedsiębiorców lub ich przedstawicielstwa. Bardzo rzadko dochodzi do zawiązania skoordynowanej trwałej współpracy zarówno w obrębie urzędu i jednostek gminnych, jak i pomiędzy podmiotami publicznymi i podmiotami tzw. sektora prywatnego. Dobry klimat współpracy między jednostką samorządu terytorialnego oraz podmiotami z sektora prywatnego oparty był w wypadku Łodzi głównie na relacjach nieformalnych.

Istnieje wiele barier uniemożliwiających lub hamujących procesy rewitalizacyjne w Polsce, szczególnie te oparte na szerokim udziale mieszkańców miast oraz współpracy sektora prywatnego i publicznego, na czym głównie opiera się idea TCM. Próby wdrażania TCM podjęte w tym samym czasie, choć w mniejszym zakresie, w Bełchatowie oraz w Toruniu zakończyły się szybko niepowodzeniem. Łódzkie działania po trzech latach straciły na sile, a po rezygnacji zarówno menedżera Piotrkowskiej, jak i poszczególnych członków jego zespołu spowodowały, że poczynania w ramach strategii mają dziś charakter wyrywkowy i ograniczają się do kontynuacji rozpoczętych wcześniej inwestycji infrastrukturalnych.

Współcześnie TCM odgrywa kluczową rolę w procesie rewitalizacji, bo poza działaniami technicznymi, mającymi poprawić kondycję przestrzeni miast, ma silnie rozbudowaną promocję, działania na rzecz rozwoju środowiska przedsiębiorczości, rozwoju funkcji w tym obszarze oraz działania poprawiające jakość elementów środowiskowych. Przykład wielu miast europejskich dowodzi również, że zarządzanie na zasadzie TCM jest bardziej wydajne w wypadku działań rewitalizacyjnych śródmieścia niż w ramach tradycyjnego administrowania. Źródłem sukcesu jest tutaj pełna koordynacja działań wśród różnych interesariuszy obszaru objętego zarządzaniem TCM. Mimo trudności we wdrażaniu TCM, czego przykładem jest Łódź, nie należy rezygnować z tego narzędzia, ale go udoskonalać i sukcesywnie wykorzystać. W polskich urzędach brakuje odwagi i nowych rozwiązań, wyjścia urzędników poza utarte schematy i panujący „niedasizm”. Jak pokazują przykłady wielu miast europejskich, naprawdę „się da”.

Tekst pochodzi z XVII numeru „Liberte!”.