Stanisław Kluza: Czas szemranych ustaw

 Zmiany tworzone z inspiracji Prezesa Marka Belki, a wprowadzane przez Ministerstwo Finansów, zawierają pomysły daleko odbiegające od standardów mających budować i chronić niezależność banku centralnego w gospodarce rynkowej.

Szemrane propozycje zmiany ustawy o NBP oraz o powołaniu Rady ds. Ryzyka Systemowego (RRS) nie postulują zarówno rozwiązań powszechnie stosowanych w Europie, jak również indywidualnie zalecanych Polsce. Wręcz przeciwnie. Zmiany tworzone z inspiracji Prezesa Marka Belki, a wprowadzane przez Ministerstwo Finansów, zawierają pomysły daleko odbiegające od standardów mających budować i chronić niezależność banku centralnego w gospodarce rynkowej. Są również ryzykowne z punktu widzenia przejrzystości i odpowiedzialności w relacjach pomiędzy rządem, nadzorem finansowym i bankiem centralnym. Stwarzają zagrożenie dla upolitycznienia banku centralnego, a w długim okresie generują ryzyko dla stabilności sektora finansowego, zamiast je obniżać.

Kluczowa kwestia w ustawie o NBP ma umożliwić zakup długu publicznego przez NBP w niedopowiedzianych sytuacjach kryzysowych. Proponowane zmiany mają ominąć nie tylko krajową konstytucję, ale również ustalenia z UE. W praktyce daje to prezesowi banku centralnego glejt do solowego kupczenia z decydentami politycznymi (zarówno ze stroną rządową jak i opozycją). Subiektywne są stwierdzenia, że operacje mogą odbywać się na „rynku wtórnym”, „nie mogą pośrednio finansować sektora publicznego” oraz „dokonywane w celu stabilizacji krajowego systemu finansowego”. Po pierwsze zapisy ustawowe próbują ominąć Radę Polityki Pieniężnej (RPP) w tym procesie, nadając prerogatywy zarządowi, czyli de facto prezesowi (wszak to z jego rekomendacji powoływani są członkowie zarządu). Inną kwestią jest zakres i instrumenty pomocy w sytuacjach kryzysowych. Otóż doświadczenia ostatniego kryzysu pozwoliły wypracować adekwatne rozwiązania stabilizujące. Tymczasem proponowane zmiany mają dalece bardziej wprowadzenie do politycznego zaangażowania się NBP. Oprócz kwestii długu publicznego podejmowana jest próba zmian w składzie RPP. Nie tylko kontrowersyjna jest chęć jej zmiany, ale również i sposób. Czy obecna RPP instytucjonalnie działa źle? A po wtóre, czy ta nowej formule gwarantowałaby znaczącą poprawę? W rezultacie ilość członków RPP w latach 2015-20 wahałaby się od 7 do 13, aby docelowo osiągnąć poziom 10 osób (czyli tyle co dziś). Jednocześnie sposób realizacji tego postulatu „wonie” próbą znalezienia miękkiego lądowania dla przerostów kadrowych w zbliżającym się okresie zwiększonej niepewności politycznej.

Przewrotne wydaje się również „zainteresowanie” Prezesa NBP wyrwaniem nadzoru makroostrożnościowego z KNF. Prezes Marek Belka przez prawie 4 lata swojej kadencji nie uczestniczył w żadnym posiedzeniu KNF, delegując swoich zastępców (Zgodnie z ustawą o nadzorze nad rynkiem finansowym, Art. 5: W skład Komisji wchodzą […]Prezes Narodowego Banku Polskiego albo delegowany przez niego Wice-prezes Narodowego Banku Polskiego […]). Formuła działania KNF nie neguje, a wręcz zachęca, do przygotowywania i/lub postulowania o przygotowanie rozwiązań/instrumentów makroostrożnościowych przez bank centralny i omawianie ich na posiedzeniach Komisji. Niemniej, bez odpowiedzi pozostaje osobista pasywność Prezesa NBP, aby wykorzystywać tę ścieżkę.

Na tym jednak nie koniec. Poważne wątpliwości budzi to, że w projekcie ustawy o nadzorze makroostrożnościowym zdecydowano się zawrzeć implementację unijnych regulacji dotyczących wymogów kapitałowych i płynnościowych wobec instytucji kredytowych: dyrektywy CRD IV i rozporządzenia CRR. Dobrze byłoby poznać uzasadnienie dla takiego kroku. Na razie połączenie tych dwóch spraw powoduje, że mówi się o pilności uchwalenia ustawy – z powodu konieczności szybkiej implementacji unijnych regulacji CRD i CRR (nota bene i tak tradycyjnie z opieszałością implementowanych przez Ministerstwo Finansów). Podejście takie nie tylko miesza problematyki, ale wywiera presję na przyjęcie ustawy o wątpliwej potrzebie RRS pod pretekstem presji implementacji unijnych.

Mimo, że w sprawie regulacji unijnych rzeczywiście jesteśmy spóźnieni, to i tak wpadamy w pułapkę, że nie były one przedmiotem poważnej dyskusji, a w szczególności w obszarze adekwatności rozwiązań ze względu na wielkość i ryzyko generowane przez różne grupy podmiotów. … już na starcie tak akcentowanego ryzyka systemowego. W rezultacie na rynku krajowym może dojść do relatywnego polepszenia reguł gry dla dużych podmiotów, kosztem tych najmniejszych, u nas przede wszystkim banków spółdzielczych.

Ostatni kryzys finansowy obnażył utopię idei samoregulacji sektora finansowego. Z drugiej strony stworzony i funkcjonujący w Polsce system niezależności polityk: fiskalnej (Ministerstwo Finansów), monetarnej (NBP) i ostrożnościowej dla sektora finansowego (KNF) przyniósł wybitnie korzystne rezultaty w latach 2008-11. W najwyżej rozwiniętych państwach grupy G20 bezpośrednia pomoc publiczna dla instytucji finansowych w czasie kryzysu lat 2008–09 wyniosła 3,7% PKB z 2008r. W Polsce hipotetycznie byłaby to kwota około 47 mld zł. Tymczasem w Polsce od 2006r. nie upadła żadna nadzorowana instytucja finansowa. Co więcej żaden z nadzorowanych podmiotów nie musiał zwracać się do państwa z prośbą o udzielenie pomocy z środków publicznych. Tym bardziej, w tym kontekście zastanawiająca i wątpliwa jest propozycja paprania przez Prezesa NBP w dobrze funkcjonującym systemie rozwiązań prawnych i instytucjonalnych.

Autor jest byłym Ministrem Finansów oraz twórcą Komisji Nadzoru Finansowego,  obecnie związany z Gabinetem Cieni BCC.